Islas Baleares. Los decretos-leyes de la comunidad autónoma de las Islas Baleares en materia financiera y tributaria

Autor:Ana Luque Cortella
Páginas:221-265
 
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IIntroducción
1. La figura del decreto-ley en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears

Al igual que sucediera inicialmente con otras Comunidades Autónomas, cuando Baleares aprueba su Estatuto de Autonomía y en el ejercicio de sus facultades de autogobierno establece su propio sistema de fuentes, no reconocía de manera expresa la figura del decreto-ley1. Seguramente, las causas principales fueron la ausencia de una previsión explícita en la Constitución y las dudas que se planteaban con relación a la posibilidad de acudir a la legislación delegada en el sistema autonómico2. Sin embargo, superada la inicial imprevisión de la capacidad legisladora de los Gobiernos autonómicos en los casos de urgencia, y siguiendo la andadura iniciada en el año 2006 por otras Comunidades para adaptar los Estatutos a la nueva realidad del marco jurídico español y de la Unión Europea3, se ha aprovechado la última reforma operada por Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero,

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para implantar en su sistema de fuentes otras categorías distintas a la ley parlamentaria que comparten su rango y valor jurídico pero que emanan del ejecutivo, concretamente el decreto-ley pues, a diferencia de otros Estatutos de Autonomía, el decreto legislativo si estaba previsto desde el principio en el Estatuto de Autonomía de las Illes Balears (en adelante, EAIB).

Sin apenas apartarse de su homólogo en el texto constitucional, el EAIB dispone en el artículo 49 que “1. En caso de extraordinaria y urgente ne-cesidad, el Consejo de Gobierno podrá dictar medidas legislativas provi-sionales en forma de Decretos leyes que no podrán afectar a los derechos establecidos en este Estatuto, a las materias objeto de leyes de desarrollo básico del Estatuto de Autonomía, a los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, a la reforma del Estatuto, al régimen electoral ni al ordenamiento de las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears.

2. Los Decretos leyes quedarán derogados si en el plazo improrroga-ble de treinta días subsiguientes a su promulgación no son convalidados expresamente por el Parlamento después de un debate y una votación de totalidad.

Durante el plazo establecido en el párrafo anterior, el Parlamento podrá acordar la tramitación de los Decretos leyes como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia”.

Como se observa en una primera lectura del precepto, aunque son las disposiciones expresas del EAIB las que establecen el régimen jurídico del decreto-ley en la Comunidad, desde el punto de vista de su naturaleza no existen diferencias apreciables con el estatal y sus notas estructurales se encuentran claramente inspiradas en la regulación constitucional de la figura: el presupuesto habilitante, su naturaleza legislativa provisional y la existencia de unos límites materiales a los que estas disposiciones norma-tivas no pueden afectar.

Esta regulación estatutaria del decreto-ley apenas ha sido cuestionada en los debates parlamentarios y tampoco se han producido impugnaciones ante el Tribunal Constitucional4. Pero, como han advertido algunos

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autores, a la hora de analizar la figura en el marco estatutario resulta imprescindible partir del distinto contexto institucional y competencial en el que se enmarcan los decretos-leyes de las Comunidades Autónomas y del Estado, no siendo posible trasladar sin matices los parámetros legales y jurisprudenciales que se derivan del artículo 86 de nuestra Constitución al decreto-ley autonómico5.

2. Comparación con la regulación constitucional del decreto-ley en el ámbito estatal
2.1. El presupuesto habilitante

El EAIB apenas se aparta en su regulación del modelo establecido en el artículo 86 CE, por lo que presupuesto habilitante para que el Ejecutivo de la Comunidad pueda dictar un decreto-ley es también la “extraordinaria y urgente necesidad”.

No entraremos en este apartado a analizar el presupuesto habilitante del decreto-ley, sobre el que existe una abundante jurisprudencia del Tribunal Constitucional que resulta trasladable plenamente a los decretos-leyes regulados en los Estatutos de Autonomía y que será objeto de algunas reflexiones en un epígrafe posterior6. Sin embargo, sí merece destacarse, como ha advertido un amplio sector de la doctrina, que en el ámbito autonómico el uso del decreto debe ser aún más moderado y, por lo tanto, el control jurisdiccional del Tribunal Constitucional debe ser mucho más estricto7.

Y ello por dos motivos fundamentales: primero, porque la extraordinaria y urgente necesidad debe ponerse en íntima relación con el hecho de que las circunstancias no puedan ser atendidas en el lapso temporal que implica

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la tramitación por el procedimiento legislativo ordinario o de urgencia8, periodo que será mucho menor en la Comunidad Autónoma si tenemos en cuenta el carácter unicameral de su asamblea legislativa que les permite afrontar situaciones excepcionales de una manera mucho más rápida9; y segundo, por la menor carga de trabajo de las Cámaras autonómicas, que necesariamente proporciona más agilidad a la tramitación de las iniciativas legislativas de la Comunidad10.

2.2. Los límites materiales

El EAIB limita el ámbito material de actuación del decreto-ley cuando dispone que “no podrán afectar a los derechos establecidos en el Estatuto, a las materia objeto de leyes de desarrollo básico del Estatuto de Autono-mía, a los presupuestos generales de la Comunidad Autónoma, a la reforma

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del estatuto, al régimen electoral ni al ordenamiento de las instituciones básicas de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears”11.

Se debe partir de la premisa, igual que ha señalado el Tribunal Constitucional con referencia al decreto-ley estatal, que la regulación de estas materias no se encuentra absolutamente vedada al decreto. Contrariamente, el Tribunal ha mantenido una posición equilibrada que exige tener en cuenta la configuración constitucional del derecho o de la libertad afectados en cada caso y el alcance de la regulación llevada a cabo. En el mismo sentido, ha venido negado “interpretaciones basadas en el criterio hermenéutico de la conexión de los artículos 81 y 86 de la CE (…) que hagan coincidir las menciones referentes a los derechos y las libertades con la materia reser-vada a la Ley Orgánica…” pues, no se plantea un problema de reserva de ley “sino de vulneración o no de los requisitos y de los límites que para la emanación de Decretos-leyes por el Gobierno establece la Constitución”12

Siguiendo esta línea argumental, concluye –en lo tocante a la materia tributaria que es la que aquí nos interesa– que “del hecho que la materia tributaria esté sujeta al principio de reserva de ley (art. 31.1 y art. 133. 3 y 3 CE) y de que dicha reserva tenga carácter relativo y no absoluto, ha entenderse referida al establecimiento de los tributos y a su esencial configuración, pero no, en cambio, a cualquier tipo de modificación tributaria (STC 6/1984, fundamento jurídico 4º), no se deriva que se encuentre excluida del ámbito de regulación del Decreto-Ley, que podrá penetrar en la materia tributaria siempre que se den los requisitos constitucionales del presupuesto habilitante y no , en el sentido constitucional del término, a las materias excluidas”13. Una interpretación distinta supondría vaciar de contenido y privar de su función a la legislación delegada de urgencia.

El EAIB ha utilizado la misma expresión que el texto constitucional, por lo que la limitación se establece en el mismo sentido señalado anteriormente por el Tribunal Constitucional para el decreto-ley estatal. No se trata de un

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asunto baladí, sobre todo si tenemos en cuenta que otros textos estatutarios acogen expresiones más amplias como “no podrán tener por objeto”14, que permiten establecer restricciones adicionales en el ámbito autonómico15.

La siguiente cuestión a considerar es la relativa a los “derechos y liberta-des” que no pueden verse afectados por el decreto-ley. El artículo 49 EAIB establece la interdicción para los “derechos establecidos en el Estatuto”16, por lo que el límite material habrá que referirlo básicamente al Título II EAIB (“De los derechos, los deberes y las libertades de los ciudadanos de las Illes Balears”)17, en el que se enumeran muchos derechos que, aun no siendo técnicamente derechos fundamentales, claramente pueden incardinarse en algunos de los previstos en la Constitución y como tales pueden entenderse vinculados a un derecho fundamental18. Por otro...

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