Introducción. Ciudadanía de la Unión y libre circulación: residencia y familia
| Autor | Diana Marín Consarnau |
| Cargo del Autor | Profesora de Derecho Internacional Privado, Universitat Rovira i Virgili |
| Páginas | 21-37 |
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En el ámbito del Derecho comunitario las cuestiones sobre extranjería y reunificación familiar han sido resueltas de forma temprana y vinculadas al ejercicio del derecho a la libre circulación, mediante el reconocimiento del derecho a la reunión de la familia en los supuestos en los que el reagrupante es nacional de un Estado miembro de la UE, mientras que su reconocimiento expreso para los nacionales de terceros Estados no se ha producido hasta la aprobación de la Directiva 2003/86/CE1. No obstante, la evolución del propio Derecho comunitario nos sitúa ante nuevas tesituras que precisan ser perfiladas. De este modo, si se trata de nacionales de un EM, tras la aprobación de la Directiva 2004/38/CE, nos referiremos a los nacionales de la Unión y su derecho a la reunificación familiar, y cuando se trata de la reunificación si el reagrupante es nacional de un tercer Estado el marco normativo no se agota en la Directiva 2003/86/CE, sino que existen otras normas de derecho derivado europeo que aportan regímenes diferenciados a la reagrupación. Atiéndase sin más a la Directiva 2003/109/CE, de 25 de noviembre de 2003, relativa al estatuto de los nacionales de terceros países residentes de larga duración2, la Directiva 2005/71/CE del Consejo, de 12 de octubre de 2005, relativa a un proceso específico de admisión de nacionales de terceros países a efectos de investigación científica3, y la Directiva 2009/50/CE, de
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25 de mayo de 2009, relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo altamente cualificados.4Ahora bien, aunque sí afirmamos que en las cuestiones relacionadas con la reagrupación de reagrupantes nacionales de terceros Estados los matices normativos referenciados constituyen un tapiz de posibilidades en la configuración de derechos de movilidad para los familiares, cabría plantearnos si la categoría de ciudadano de la Unión ha asumido la relevancia jurídica de comprender un derecho de entrada y residencia de los familiares, más allá del ejercicio del derecho a la libre circulación del reagrupante. Dado el caso, carecerían de sentido las situaciones de discriminación inversa que se producen cuando el reagrupante es nacional del Estado en el que reside y pretende llevar a cabo la reagrupación familiar, puesto que por encima del ejercicio de su derecho a la libre circulación ostenta un estatus superior, que es el que le confiere la condición de ser un ciudadano de la Unión.
El objeto de este parte del trabajo se centrará en analizar en qué medida los derechos de ciudadanía europea y la libre circulación de personas afectan jurídicamente a las relaciones de los familiares de los sujetos a los que se aplica el régimen comunitario de extranjería, cuando dichos familiares ostentan la nacionalidad de un tercer Estado5. Para ello, como cuestión básica, hay que tener en cuenta que si el familiar ostenta la nacionalidad de un EM, en principio, entran en juego la aplicación de los derechos de ciudadanía europea y libertad de circulación para el propio familiar, pero no sin dejar de apuntar que existen ciertas peculiaridades6, aunque, en el marco de nuestro estudio, nos interesa saber qué ocurre cuando el familiar es nacional de un tercer Estado, contemplando de este modo la situación jurídica del familiar extracomunitario. Para ello, cabrá analizar las disposiciones del Derecho comunitario, así como la regulación a nivel interno. Ésta nos ofrece en la actualidad, a pesar de la tardía transposición de la norma de derecho derivado a la que nos tiene acostumbrados el legislador español
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cuando debe atacar cuestiones que afectan a los regímenes de extranjería, un marco normativo que ha sido recientemente reformado, aunque sin alcanzar de lejos las propuestas que irán plasmándose a lo largo de esta obra.7
El 7 de febrero de 1992, con el Tratado de Maastricht, asistimos al nacimiento de la ciudadanía europea, por la que se define al ciudadano de la Unión como toda persona que ostenta la nacionalidad de un EM8, dotándole de un estatus que le hace ser titular de derechos contemplados en el propio Tratado9. No obstante, es irrelevante para el Derecho comunitario los modos de adquisición de la nacionalidad de un EM, resultando únicamente competentes los Estados para determinar las vías de atribución o adquisición de su nacionalidad. El precepto normativo expresa claramente el carácter complementario y no sustitutivo de la ciudadanía de la Unión. Pero, ¿comporta esta situación de ciudadanía alguna condición especial para los familiares? Si bien, en un principio la respuesta hubiera sido negativa debido a la vinculación existente entre el ejercicio de la libre circulación y el derecho a la reagrupación, no son pocos los autores, como tendremos oportunidad de observar10, que apuestan por un avance del estatuto de la ciudadanía, máxime con la aprobación de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento y del Consejo Europeo, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) nº 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE11, con la
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que parece que la ciudadanía adquiere un nuevo y mayor alcance pudiendo extenderse a los familiares de los ciudadanos de la Unión, superando la visión estrictamente económica del comunitario que reagrupante12. Así, el considerando tercero de la Directiva expresa que "La ciudadanía de la Unión debe ser la condición fundamental de los nacionales de los Estados miembros que ejercen su derecho de libre circulación y residencia", con lo que el ciudadano de la Unión es titular de este derecho, y por ende se extiende a sus familiares, siempre y cuando sean reconocidos como beneficiarios por la Directiva.
Aunque no vamos a entrar en el examen exhaustivo de la historia de la configuración de la ciudadanía europea a través de los tratados, es de recibo analizar, brevemente, el contexto en que ésta intenta relacionarse con las libertades comunitarias, en aras a la voluntad de comprensión de la realidad actual al hablar de ciudadanía de la Unión13. La Constitución europea contemplaba en el art. 10 de su Parte I los derechos de ciudadanía, concretándola en su Parte II, sobre derechos fundamentales y ciudadanía de la Unión, y estableciendo que toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro posee la ciudadanía de la Unión. Cabe recordar que en la Constitución se incluyó la Carta de Derechos fundamentales de la UE, que recoge los derechos de ciudadanía, incluyendo los derechos a la buena administración y al acceso a los documentos14. Hasta el momento, el concepto de ciudadano de la UE y los derechos que le son inherentes, lo ostentan los nacionales de un EM, sin referenciar que dicho estatus o derechos pueda extenderse a
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sus familiares cuando ostenten la nacionalidad de un tercer Estado. Ahora bien, con la Constitución europea se propuso dar un paso más al reforzar la ciudadanía europea concretando entre los derechos y deberes de los ciudadanos de la Unión el derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, convirtiéndose los ciudadanos de la unión en los titulares y beneficiarios de la libre circulación de personas, que, a su vez, se extiende a sus familias. Esta libertad de circulación y residencia también se pretendió para los nacionales procedentes de terceros países con residencia estable y duradera en un país miembro15. Sin embargo, como es de todos conocido, el texto del tratado de la Constitución no llegó a aprobarse, y los nuevos pasos se dieron en diciembre de 2007, cuando los Estados miembros firmaron un documento para preparar a la UE hacia los retos de futuro, entre los cuales, en aras a la protección de sus ciudadanos, se eleva a derecho primario la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, garantizando así el futuro Tratado de Lisboa las libertades y los principios enunciados en la Carta de los Derechos Fundamentales, cuyas disposiciones pasan a ser jurídicamente vinculantes, y conserva y consolida las "cuatro libertades", junto con la libertad política, económica y social de los ciudadanos europeos.16
Si es ciudadano de la Unión todo nacional de un EM, el poseer la nacionalidad de uno de estos Estados es el elemento clave para ostentar la ciudadanía de la Unión17. Como ya se ha expresado, el Derecho comunitario no entra a considerar quién es nacional de un EM. Los propios Estados son los protagonistas y soberanos para decidir los criterios de atribución y adquisición de su nacionalidad18. Por tanto, la atribución o adquisición de la
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nacionalidad corresponde exclusivamente a cada Estado, limitándose el Derecho comunitario a conferir un estatus especial de ciudadanía a los nacionales de sus Estados miembros, que les confiere la titularidad de ciertos derechos.
Sin embargo, una cuestión que en principio parece clara, no ha estado exenta de problemas, ya que en diversas ocasiones ha dado lugar a interpretaciones en las que ha tenido que intervenir el TJCE19, sobre todo en aquellos supuestos de doble nacionalidad, al darse una situación en la que un mismo sujeto ostenta dos nacionalidades, al resultar, al menos, una de ellas la nacionalidad de un EM, y las consecuencias de su consideración como ciudadano de la Unión. La jurisprudencia emanada en asuntos como Micheletti20 y García Avello21nos dan las pautas para afirmar que si ostenta la nacionalidad de...
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