Introduccion a la reciente ley del suelo andaluza

AutorAntonio Baena Gonzalez
CargoT.A.G. Diputación de Sevilla - Presidente de la Asociación Andaluza de Derecho Urbanístico
I Introduccion

El cambio de mayoría parlamentaria experimentado a nivel estatal en la década de los noventa no se ha producido en Andalucía.

La mayoría parlamentaria andaluza participa de la filosofía del viejo TRLS92, sin embargo en su momento, consideró que los contundentes términos con que el Tribunal Constitucional se había pronunciado en la Sentencia 61/97, al reconocer la competencia de las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio y urbanismo exigía, que en un futuro no muy lejano y con el sosiego necesario, se aprobara una normativa que diera respuesta adecuada a los problemas específicos y propios de la ordenación urbanística en Andalucía.

Se iniciaba así un largo camino de seis años de trabajos, que han dado lugar a que el Parlamento de Andalucía, en sesión de los días 11 y 12 de diciembre pasado aprobara la primera Ley del Suelo auténticamente andaluza, tras la asunción como legislación propia del TRLS92, el estudio de tres anteproyectos (julio de 1998, junio de 1999 y mayo 2001) y la aprobación de un Proyecto de Ley, que los mejoró sensiblemente.

La nueva Ley publicada el 31 de diciembre pasado, concreta probablemente una de las normas de mayor complejidad e importancia de cuantas ha aprobado hasta ahora el Parlamento Andaluz.

La construcción es la locomotora de la economía andaluza. El Dictamen del Consejo Económico y Social (Ref.) al Anteproyecto de Ley, pone de manifiesto que Andalucía ha experimentado en el último quinquenio una revolución urbanística absolutamente desmedida, fruto de su intensa transformación social.

En comparación con los países de nuestro entorno, diversos estudios señalan que la franja costera de la Comunidad Autónoma Andaluza, es el lugar de mayor actividad urbanística. A ello indudablemente ha contribuido el cambio de moneda, y la compra de unidades residenciales por otros europeos.

Esta situación ha propiciado un acelerado encarecimiento del suelo y de la vivienda, así como un incontrolable aumento de las infracciones urbanísticas, e incluso en algunos casos, un absoluto desconocimiento de la legislación.

En este contexto económico y social la nueva ley, se hace absolutamente imprescindible.

Desde sus primeros borradores, se pretende dar respuesta a la especificidad del urbanismo andaluz, "en términos territoriales, sociales, económicos, e históricos" partiendo del principio de la función pública del urbanismo (Ref.). Y todos los Borradores de la Ley se insertan sin complejos en la cultura urbanística tradicional.

Reconoce la Exposición de Motivos de la Ley andaluza que se sustenta en el acervo cultural urbanístico acumulado en las etapas anteriores. Indudablemente a la legislación interventora y socialista, previa a la más reciente Ley liberal 6/98.

Los conflictos con la filosofía liberal y el principio de la edificabilidad del suelo, sólo pueden subsanarse, en el entendimiento, conforme la doctrina del Tribunal Constitucional, de que la Ley estatal debe constreñirse a elementos muy básicos, que de ningún modo pueden prejuzgar la política urbanística de la exclusiva competencia autonómica, y que la ordenación urbanística que realiza es un exceso competencial que debe interpretarse armonizadamente con la competencia exclusiva del Parlamento andaluz.

La Ley considera la actividad urbanística como una función pública que se desarrolla en el marco de la ordenación del territorio, y comprende la planificación, organización, dirección y control de la ocupación y utilización del suelo, así como de la transformación de éste mediante la urbanización y edificación (art. 2). También, es interesante y presumo que dará lugar a muchos conflictos, la regulación del subsuelo.

La propiedad urbana se enmarca así, en el principio de planificación. El Plan es el instrumento a través del cual el poder publico determina las posibilidades de aprovechamiento urbanístico de un fundo, y garantiza la disponibilidad de suelo para usos urbanos y su adecuada dotación y equipamientos y el acceso a una vivienda digna a todos los andaluces (art. 3.1.e). Por supuesto todo ello, dentro de los principios tradicionales de la actividad urbanística, cuales son los de la equidistribución de los beneficios y las cargas, y el de participación de la comunidad en las plusvalías que se generen (art. 3.1, f) y g).

II Aspectos conflictivos, condicionantes del modelo andaluz

El 5 de marzo del 2002, el Consejo de Gobierno andaluz aprobó y acordó remitir al Parlamento el Proyecto de Ley de Ordenación Urbanística, después de modificar uno de los puntos que más se le había criticado.

Las normas directoras de ordenación urbanística, uno de los novedosos instrumentos de planeamiento que con distintas finalidades corresponden aprobar al Consejero, dejan de ser vinculantes en la generalidad de los casos, conforme los Borradores de la Ley, para pasar a ser meras recomendaciones.

Estas normas levantaron desde el primer Borrador de la Ley, la polémica. El Partido Popular señalo que invadían las competencias municipales y limitaban la capacidad de los Municipios para decidir sobre su modelo de ciudad. Idea que se convirtió en la punta de lanza de todas las acusaciones contra la Ley por atentar a la autonomía municipal, en que han consistido sus principales críticas.

A) Criticas por ser una ley poco respetuosa con la autonomia municipal
1. Las competencias

La LOUA parte de la constatación de la confluencia de las competencias urbanísticas de la Junta de Andalucía y los Municipios, con olvido absoluto de las Diputaciones. La actividad urbanística corresponde a la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía y a los Municipios (art. 2.1 in fine).

En general, la Ley clarifica las distintas esferas competenciales de la Comunidad Autónoma y de los Municipios. El interés de la Comunidad Autónoma se centra en la ordenación estructural del Municipio y en lo intermunicipal. El Municipio en el detalle.

En teoría y conforme la Exposición de Motivos, la ordenación estructural define la estructura general y orgánica del modelo urbanístico territorial, y la pormenorizada, o de detalle, es la que se define en el marco de la estructural, en términos precisos para legitimar la ejecución.

Pero lo cierto, es que la distinción tiene un claro componente competencial, definiéndose como estructural los aspectos reservados a la Comunidad Autónoma, de forma que vistas las determinaciones consideradas por la Ley estructurales, algunos se preguntan. ¿Qué queda para el Municipio? (Ref.).

Esta distinción entre lo estructural y lo pormenorizado, agiliza el procedimiento de aprobación del planeamiento, e implica que mientras la modificación de la ordenación estructural por ser de interés autonómico, compete aprobarla definitivamente a la Junta de Andalucía, las modificaciones que sólo afecten a lo pormenorizado, sólo debe ser informada por esta, y se realiza íntegramente en sede municipal.

Por otra parte, el principio de jerarquía se quiebra a fin de dotar de flexibilidad y agilidad al sistema. El Plan General, puede ser modificado por los planes de desarrollo, y no sólo respecto la ordenación pormenorizada potestativa, sino incluso respecto la estructural a través de los Planes de Sectorización.

Si bien cabe señalar que tampoco en este punto, se han materializado todas las novedades previstas. En concreto, las relativa a la posibilidad de que los Planes Especiales modifiquen la ordenación estructural del PGOU, cuando la innovación derive de un Plan de Ordenación del Territorio (Ref.).

La asunción por la Junta de Andalucía, de unos intereses urbanísticos concretos (repito, lo estructural y lo intermunicipal) en materia urbanística, llevan a la Ley a olvidarse de las viejas fórmulas de subrogación autonómica ante la inactividad del Ayuntamiento, y a adoptar una postura activa en lo que considera corresponde a los intereses propios: como en el caso de los Patrimonios Público del Suelo, creando el autonómico, Planes Especiales y establecimiento de reservas tanto en suelo urbanizable, como no urbanizable (art. 73).

2. Las relaciones

La LOUA singulariza en materia urbanística, los principios de cooperación y de colaboración, entre los que con carácter general establecen los artículos 4 y siguientes de la LRJPAC, pero una de las críticas más decididas a la nueva Ley se refiere a su actitud recelosa ante los Ayuntamientos y las Diputaciones, que olvida, hasta el extremo de que la Junta de Andalucía asume sus funciones más típicas.

La opción de desconocer a las Diputaciones Provinciales como entes con intereses...

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