Introducción y bases fundamentales para el estudio de la problemática de la administración pública en la actualidad: especial referencia a la Administración General del Estado (AGE)
| Autor | Alberto Palomar Olmeda - Francisco de Miguel Pajuelo |
| Páginas | 23-76 |
Page 23
Introducción y bases fundamentales para el estudio de la problemática de la Administración Pública en la actualidad: especial referencia a la AGE1El presente análisis tiene por objeto la Administración Pública en la actualidad ya que aunque el propio título se refiere al nuevo papel de la Administración General del Estado (AGE) no cabe pensar en ésta perspectiva en términos de futuro sino, fundamentalmente, de presente. Para ser más exactos aún, podemos indicar que se trata de examinar el modelo de la Administración General del Estado para el siglo XXI.
La precisión temporal resulta importante porque la tesis que aquí se mantiene, adelantémoslo desde el principio, es que se trata de un aparato burocrático sometido, en esta época, a una transformación que real-mente no era ni siquiera pensable en otros momentos históricos lo que convierte su estudio en algo realmente interesante por el conjunto de factores novedosos que, desde una perspectiva de gestión pública, convergen en su análisis.
En concreto y como aproximación al tema podemos indicar que nos encontramos, por vez primera en la historia, ante la Administración de menor entidad dentro del conjunto de las Administraciones Territoriales de nuestro Estado.2No en vano y desde la perspectiva de los efectivos (que constituye un indicardor parcial pero gráfico) podemos indicar que la AGE supone un 24,4 % del total de efectivos, frente al 48,2 que suponen ya las Comunidades Autónomas y el 23,3 que supone la Administración Local.
Page 24
Esta disminución tiene una clara incidencia en el ámbito funcional. Una Administración tan reducida se caracteriza por haber perdido lo más substancial de la gestión pública de los intereses de los ciudadanos que han pasado a ser gestionados por alguna de las Administraciones Territoriales y, fundamentalmente, por las Comunidades Autónomas.
El reto esencial, por tanto, es el de determinar el nuevo papel para la AGE, que curiosamente está sometida en cuanto burocracia, a su vez, a la tensión de la pérdida de la efectividad gestora y a, simultáneamente, otra tensión de sentido contrario: la de la incorporación a la Unión Europea donde como es sabido se plantea a la vez una evolución que pasa comunidad de fines limitados a los económicos a una comunidad política plena.
En términos de gestión pública este proceso de incorporación supone para los Estados una pérdida de relieve y de competencias junto con el aumento de otras menos tangibles, de representación y negociación lo que produce la necesidad de articular de otra forma la Administración resultante que pasará, igualmente, a ser una Administración de negociación, de relación, de coordinación de intereses, frente a la clásica Administración de gestión que hemos estudiado a lo largo de los últimos años.
Retos importantes: adelgazar, transformarse, funcionar de forma diferente son parte de la nueva concepción. Frente a esto no puede negarse que la Administración - en general- y la AGE - en particular - ha reflexionado poco sobre si misma. Muy volcada en la gestión, los debates de los últimos tiempos que han sido violentos en referencia al régimen jurídico (público o privado) de la gestión pública o, incluso, con una perspectiva más política, al propio volumen de lo publico, ha dedicado poco tiempo a optimizar sus estructuras, a diseñar un esquema de funcionamiento ágil, simple, diferente, y, sobre todo, adaptado a lo que se espera de la AGE del futuro que, como venimos repitiendo, no es gestión (salvo la de recaudación de hacienda, la gestión de la seguridad social, el tráfico, las fuerzas y cuerpos de la seguridad del Estado, las fuerzas armadas y algunos otros elementos vinculados a la seguridad pública) sino que es algo diferente.
Es cierto que este factor diferente está por definir y que sus contornos no pueden ser hoy fijados de una forma definitiva ya que se trata de un proceso continuo y abierto que aún no ha concluido. Pero aún con la debilidad de los contornos se atisba en el horizonte la definición de la
Page 25
diferencia y de la necesidad de tomar conciencia del nuevo papel y de su lógica consecuencia: los métodos y formas deben cambiar.
Pero antes de llegar a esta conclusión parece obligado analizar este proceso dinámico en su versión histórica más reciente, para comprender algunos de los elementos estructurales esenciales sobre los que asentar la conclusión propuesta en la primera parte de este capítulo.
Este breve esquema histórico de marcado carácter jurídico y organizativo tiene por objeto poner de relieve la transformación estructural del Estado y de la Administración que le sirve y, en un plano de menor nivel, en la constatación de que esta transformación no ha ido acompasada con el encuentro de una forma de gestión pública. Puede decirse que, desde esta perspectiva histórica, la Administración Pública hace tiempo que busca un modelo de organización, de gestión, de funcionamiento, de recursos humanos y, en general, una pauta adaptada a las transformaciones a las que se ve sometida como consecuencia de la evolución del Estado y de las transformaciones concretas que, en nuestro país, ha supuesto la adaptación a la nueva estructura territorial en un marco de fuerte compromiso con una entidad supranacional como es la Unión Europea.
El estudio de la estructura y reglas de funcionamiento de cualquier organización no debe ser una labor abstracta que se realice sin tener en cuenta las actividades que la misma realiza y los objetivos que debe cumplir. En este orden de cosas es necesario indicar que la Administración actual y las exigencias de la misma son consecuencia de la necesidad de convertir la realización de un modelo de Estado notablemente diferenciado al de otras épocas históricas.
Brevemente podríamos resumir, de una forma convencional, dicho proceso con el tránsito de una Administración al servicio del Estado de Derecho, al Estado Social de Derecho. Este tránsito supone un papel del Estado notablemente diferenciado que condiciona, a su vez un modelo administrativo claramente diferenciado.
Page 26
En síntesis lo que plantea esta transición no es sino una forma diferente de resolver la dicotomía clásica Estado - Sociedad, cuyo vaivén histórico ha evolucionado desde la separación y el desdén mutuo de las primeras manifestaciones del Estado con balbuceante estructura, a la imbricación en su grado más notable, que nos muestra el Estado actual y que se identifica con el modelo de estado social.
El proceso evolutivo al que nos venimos refiriendo toma como punto de partida el Estado convencionalmente denominado como Estado liberal, que comienza a sufrir una crisis parcial en el último tercio del siglo XIX cuando, como indica García Pelayo3, se produce una política sectorial de fomento e intervención, cuya finalidad es la de remediar los peores efectos de una estructura social que, por el momento, no intentaba modificarse. Estas políticas sectoriales se complementan con una nueva actitud del Estado en la economía, donde abandona el muy famoso principio "laisez faire", e interviene en la vida social, fundamentalmente a través de las medidas arancelarias, que suponen una primera manifestación de intervencionismo estatal a las que se une, también, la intervención a través de las técnicas de fomento e incentivación de determinadas actividades sociales.
García Pelayo4observa que son tres, fundamentalmente, los factores que coadyuvan a la ruptura de los anteriores esquemas. En primer lugar, la necesidad de resolver problemas nuevos surgidos en la sociedad, fruto del desarrollo cultural y tecnológico de la época industrial. En segundo término, la desaparición de la tradicional separación entre el Estado y la sociedad, que dejan así de ser dos subsistemas perfectamente diferenciados para convertirse en dos conjuntos que interaccionan y cuya actividad es, por tanto, coincidente. Por último, cabe aludir a una modificación en los valores básicos de la sociedad en los que la misión estatal no será ya la garantía de libertad, la propiedad individual, la igualdad o la seguridad jurídica considerados en sí mismos y de forma absoluta, sino que muy al contrario, se busca una realización concreta de los mismos en la línea de lo que se denominó por la doctrina alemana
Page 27
como la "procura existencial"5. De aquí que se haya dicho que "la sociedad va a ser de esta forma no tanto lo que es en realidad, sino lo que la Administración quiere que sea"6.
El concepto de "procura existencial" se debe, según señalan García Pelayo7y Martin Retortillo8entre otros, a Forsthoff, cuyo planteamiento acaba por identificarse como una de las características más significativas del nuevo modelo de Estado social y que se caracteriza, al menos en un primer momento, por la existencia de un conjunto de relaciones de entorno, "una serie de objetivos sobre los que no se tiene ninguna propiedad o señorío, es decir, sobre los que no se domina, pero con los que, por el contrario, se entra en relación en cuanto se utilizan, en cuanto uno se sirve de ellos como algo exterior y ajeno para poder ir dando cumplido desarrollo a la misma existencia humana"9. Esta nueva perspectiva relacional implica un cambio y una transformación del papel del individuo en un estado, en virtud del cual aquél puede demandar de...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba