Introducción. La prescripción
| Autor | César García Novoa |
| Páginas | 13-112 |
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La prescripción es una categoría general del Derecho, cuya finalidad es modular el efecto del paso del tiempo sobre la inactividad de quien pudiendo ejercer un derecho no lo hace. Como veremos, su fundamento radica en la seguridad jurídica, pues las pretensiones deben ejercitarse en un lapso temporal razonable no siendo aceptable que cualquier sujeto de Derecho quede indefinidamente a merced de la actuación de otro. Por su propia funcionalidad, la prescripción operará en aquellas situaciones en las que existe un vínculo entre dos sujetos que se resuelve en la existencia de una acción o pretensión de uno respecto a otro. El vínculo tributario es un ejemplo más de este tipo de situaciones. Así lo ha reconocido el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC) al afirmar en la resolución de 25 de abril de 20001, que las normas sobre prescripción, que en definitiva suponen una plasmación concreta del principio general y constitucional de la seguridad jurídica, afectan a cualesquiera relaciones y situaciones jurídicas2.
Por tanto, la categoría jurídica de la prescripción se aplica en el Derecho tributario, de manera que es frecuente que se hable de prescripción tributaria. Aunque, como ha señalado FALCÓN Y TELLA,
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no existe en puridad una prescripción tributaria, sino múltiples supuestos en que la prescripción puede entrar en juego en relación con determinados vínculos de naturaleza obligacional derivados del tributo, por lo que habrá que analizar separadamente los efectos del transcurso del tiempo en relación con cada particular categoría de efectos jurídicos3.
La Ley 58/2003, General Tributaria (LGT) regula el régimen jurídico de la prescripción tributaria, incluyendo en los arts. 66, 67, 68 y 69 la ordenación normativa de la prescripción del tributo y en los arts. 189 y 190, el régimen de prescripción de las infracciones y sanciones4.
La prescripción de las sanciones tiene un punto trascendental de diferencia con la prescripción tributaria, y es que afecta de lleno a la responsabilidad infractora. La cuestión es si el régimen sustantivo de las sanciones incluye los aspectos relativos a la prescripción y, por tanto, si se aplica a la prescripción de las sanciones el régimen y los principios de las normas punitivas y sancionadoras, por ejemplo, la posibilidad de aplicar retroactivamente la nueva legislación más favorable en materia de prescripción de sanciones5. Sobre esta cuestión, que ha dado lugar a una gran polémica con ocasión de la reducción a cuatro años del plazo de prescripción operado por la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías del Contribuyente y al posible efecto retroactivo de este nuevo plazo de prescripción de las infracciones tributarias, la citada resolución del TEAC de 25 de abril de 2000, entiende que la prescripción no forma
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parte del régimen de las infracciones y sanciones, por lo que no le es aplicable la exigencia de retroactividad en lo favorable.
Por tanto, aunque la prescripción de las sanciones tiene grandes singularidades, en función del objeto de la misma, y a pesar de que la vigente LGT ha consolidado la separación entre la deuda tributaria y las sanciones (el art. 58.3 de la LGT señala que «las sanciones tributarias que puedan imponerse de acuerdo con lo dispuesto en el Título IV de esta Ley no formarán parte de la deuda tributaria»), la norma codificadora dispone la referencia a las sanciones de lo dispuesto en el Capítulo IV del Título II, mientras que se prevé la aplicación al cobro de las sanciones tributarias de la normativa recaudatoria incluida en el Capítulo V del Título III de la LGT. Es decir, la LGT rechaza expresamente la consideración de las sanciones como deuda, pero esta calificación queda en el plano conceptual, puesto que en lo que concierne a la aplicación de las normas que rigen el cobro de una sanción, la Ley trata a las sanciones como tributos. Así se dispone que «en particular, la prescripción del derecho para exigir el pago de las sanciones tributarias se regulará por las normas establecidas en la sección tercera del capítulo y título citados, relativas a la prescripción del derecho de la Administración para exigir el pago de las deudas tributarias liquidadas y autoliquidadas».
La solución no es la más correcta porque dificulta la aplicación de los principios penales en la regulación de la prescripción de las infracciones y sanciones. Así, entre otras cosas, una correcta aplicación de estos principios requeriría establecer la no interrupción de la prescripción por actuaciones del propio sujeto infractor, ni por actos del procedimiento de liquidación. Asimismo debería establecerse expresamente que la prescripción del derecho a liquidar extingue también la responsabilidad por eventuales infracciones.
La prescripción tributaria constituye la adaptación al ámbito fiscal de la categoría general de la prescripción, contemplada en el Código Civil6. El Código Civil regula la prescripción extintiva como un concepto jurídico general del Derecho en sus arts. 1.961 a 1.975.
Varias son las cuestiones de carácter conceptual en torno a la prescripción como categoría jurídica que tienen una gran trascendencia práctica. Veremos a continuación sólo algunas de ellas en relación con la prescripción como concepto contemplado en el ordenamiento civil, insistiendo en la regulación que ha efectuado de la misma la LGT de
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2003, y, en especial, teniendo en cuenta la profusa interpretación jurisprudencial sobre la materia.
Tradicionalmente se viene reconociendo al Derecho civil una suerte de capacidad para definir ciertas categorías esenciales de la Teoría General del Derecho. Esas categorías se reconducirían a conceptos clave en la configuración del Derecho privado, como el sujeto, el negocio jurídico o la obligación7. De esta condición de concepto acuñado en el Derecho privado, pero que puede aplicarse en todo el ordenamiento jurídico, participa la figura de la prescripción.
El Código civil hace referencia a la prescripción extintiva en sede de modos de adquirir la propiedad, pues se incluye en un Título (el XVIII) del Capítulo del Libro III. Así, junto con la prescripción adquisitiva (Capítulo II del Libro XVIII), se disciplina en el Capítulo III, la prescripción de las acciones. En lo que aquí nos puede interesar, el art. 1.961 del Código Civil dice que «las acciones prescriben por el mero lapso de tiempo fijado por la ley», recogiéndose en el art. 1.973 la figura de la interrupción. Según este precepto, la prescripción de las acciones se interrumpe por su ejercicio ante los tribunales, por reclamación extrajudicial del acreedor y por cualquier acto de reconocimiento de la deuda por el deudor.
Por el mero hecho de que la regulación de la prescripción haya venido siendo recogida tradicionalmente en el Código Civil, se le atribuye una especial aureola de instituto referible a todo el orbe jurídico. Así, algún autor como GÉNOVA GALVÁN ha defendido que «la noción esencial o sustancia de la prescripción civil es válida para la prescripción tributaria»8. Pero, como ya apuntamos en su momento respecto al fraude de ley9, toda figura acuñada en la Teoría del Derecho, antes de ser trasladada automáticamente al Derecho tributario, debe ser contrastada con las peculiaridades de esta rama del Derecho.
Y aunque es difícil sintetizar la esencia del Derecho tributario, podemos decir que el fundamento de las normas fiscales radica en articular una transferencia de riqueza «de los particulares hacia el Estado»10. Ello
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les imprime una estructura peculiar, en la medida en que impone que las normas tributarias que disciplinen esa transferencia de riqueza tengan que ser, necesariamente, normas de «imposición de conductas», disposiciones imperativas e irrenunciables, que se aplican en cualquier caso, y, por tanto, incluso por encima de la voluntad de los particulares11.
El modelo deóntico del Derecho Tributario está integrado por mandatos de hacer, en concreto, de dar una cantidad de dinero a la Administración Tributaria12. No es la norma tributaria, por tanto, una norma de prohibición, sino una norma de imposición de conductas. En esto, y sólo en esto, tienen un elemento de coincidencia con las normas sancionadoras y penales. El punto de coincidencia de los...
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