Introducción y notas bibliográficas sobre la Ley del suelo
| Autor | Martín Bassols Coma |
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CONSIDERACIONES GENERALES
Entre los méritos indiscutibles que presentaba la Ley del Suelo en el momento de su promulgación merecen destacarse esencialmente, en primer lugar, la clara conciencia de la esencia y pluralidad de manifestaciones complejas del fenómeno urbanístico que precisamente se pretendía encauzar a través de su ordenación normativa; en segundo lugar, el de constituir su texto un cuerpo orgánico de principios e instituciones jurídicas.
Una atenta lectura de su Exposición de Motivos, y muy especialmente de sus artículos 1 y 2, en los que se plasman las metas y aspiraciones de la Ley, revela hasta qué punto sus autores tenían conciencia del proceso de dinamización y de transformación de las estructuras socioeconómicas, en su dimensión territorial, que se estaba incubando en el seno de nuestra sociedad y lo urgente que era disponer de unas técnicas aptas para dominarlo y encauzarlo. Esta concepción evolutiva y dinámica de la ordenación urbanística del territorio no solamente liquidaba radicalmente la concepción tradicional de una función urbanística limitada a un Polígono o sector de una población o, como máximo, al conjunto de una ciudad, sino que apunta a un objetivo mucho más ambicioso e importante que, anunciado en el año 1956, tiene tanto en términos absolutos como comparativos, un alto valor: el de una planificación económica y urbanística del territorio. En efecto: la idea de un Plan Nacional de Urbanismo responde a esta problemática, concebido como una integración y síntesis de los demás planes en sus diversos escalones, se le asigna la misión de configurar "las grandes directrices de la organización urbanística del territorio español, en función de las conveniencias de la ordenación social y económica para el mayor bienestar de la población". A nuestro entender, la elaboración de un plan nacional de ordenación del territorio hubiese sido un instrumento importantísimo de auxilio para la planificación económica o a lo menos hubiese permitido un más perfecto engranaje entre las previsiones económicas de carácter general con los intereses territoriales, locales y regionales, tan difíciles de conciliar en el marco de un sistema de planificación económica de tipo occidental. En realidad, solamente ahora que asistimos a la plena eclosión de este proceso de acelerada transformación de nuestras estructuras urbanas comprendemos la gravedad que implica la ausencia de una, experiencia en la aplicación completa de los instrumentos que ofrece la Ley y la oportunidad que han perdido, salvo honrosas y singulares excepciones, las Corporaciones provinciales y locales viviendo a espaldas a la misma, haciendo problemática su misma vigencia, a pretexto, no completamente justificado, de su falta de desarrollo reglamentario, y lo estéril de las divagaciones en torno al confusionismo y dificultad de las técnicas jurídicas de la Ley; sentimiento que ha prevalecido hasta fechas muy recientes.
Como hemos anunciado por otra parte, la Ley del Suelo es portadora de un cuerpo orgánico de principios e instituciones, y como tal debía reputarse un Código de Urbanismo de los más perfectos y sistemáticos entre los europeos, y así ha sido enjuiciado tanto por autores nacionales como por extranjeros. Como ha señalado, recientemente una persona tan vinculada a la historia del Urbanismo patrio como Bigador Lasarte, esta Ley, en el momento de su promulgación, fue, seguramente, el Código, Urbanístico más actual y completo de los existentes en las diferentes naciones europeas y constituye una base seria para progresar en la evolución del Urbanismo (Ref. ). Un juicio similar mereció a Malusardi Numiser en un estudio comparativo, (Ref. ) de nuestra ley con la ley urbanística sueca de 1947, considerándola de las más perfectas entre, las europeas por Ja unidad y sistematización de sus principios.
En efecto: si se compara la Ley del Suelo con las vigentes al tiempo de su promulgación: la italiana de 1942, la belga de 1946, el Código de Urbanismo y Vivienda francés de 1953, la holandesa de 1950, las inglesas de 1947 y 1954, estas cualidades quedan palpablemente de manifiesto. Es preciso señalar, no obstante, que, a pesar de sus innovaciones y de las claras influencias extranjeras, la Ley del Suelo fue profundamente respetuosa con la tradición urbanística nacional; así, en opinión de Ballbe, "la nueva ley es una revelación en el sentido de que no constituye, en relación con la legislación anterior, una reiteración absoluta en los principios, sino que más bien constituye. respecto a esta legislación anterior un hito, una evolución y no una revolución.
Creo que es una ley que sigue y toma la antorcha en el lugar que había dejado el Urbanismo una legislación anterior como es la Ley de Reforma Interior de Poblaciones, que en su momento fue una legislación digna de ejemplo" (Ref. ).
Estos caracteres iniciales de la Ley han sufrido, a través de diez años de vigencia, una fuerte y casi podríamos decir violenta erosión, especialmente en el último quinquenio. Las causas de este fenómeno han sido más de carácter extrínseco que imputables en bloque a la propia Ley. En efecto, el grado de urbanización ha experimentado en algunas zonas del territorio nacional, al compás del desarrollo económico y el auge turístico, en el espacio de pocos años, un incremento tan vertiginoso que se suscita la duda sobre si los principios y técnicas jurídicas de la Ley no necesitan un profundo replanteamiento. Por otra parte, y ello desde el punto de vista jurídico ha sido de la máxima importancia, el desarrollo normativo de la Ley no ha seguido una evolución coherente. A nuestro entender, en este desarrollo se aprecian.
Unos factores que podemos calificar de integradores de la ordenación jurídica del Urbanismo y otros claramente disgregadores. Entre los de signo integrador cabe destacar los derivados del lento pero ya fructífero desarrollo reglamentario de la Ley del Suelo, especialmente el Reglamento de Edificación Forzosa, Registro Municipal de Solares de 1964, sobre todo el Reglamento de reparcelaciones, que trata de encauzar unos de los aspectos más importantes y de mayor complejidad del proceso de urbanización; asimismo la solución dada al problema urbanístico de Madrid por la Ley del área Metropolitana debe considerarse como una aportación muy positiva en el terreno orgánico.
Los factores que denominamos disgregadores de la ordenación jurídica del Urbanismo tienen una doble causa: por una parte, derivan del defectuoso sistema de la cláusula de derogación de la Ley del Suelo respecto a la legislación urbanística anterior o en directa conexión con ella que han seguido perviviendo al margen o han experimentado una evolución independiente de la Ley sin coordinación alguna (sirvan como ejemplo enunciativo el régimen. de industrias molestas, insalubres, nocivas; la legislación sobre el patrimonio histórico - artístico; el régimen de policía y conservación de carreteras... ). En otro orden de consideraciones, han ido surgiendo nuevos problemas que han recibido una solución en contradicción con los principios de la ley. Así, entre otros ejemplos, cabe citar la legislación especial sobre valoración de terrenos; el tratamiento fiscal del suelo, la legislación especial de urbanizaciones turísticas. El resultado de esta evolución disgregadora es de signo negativo: utilización para cuestiones análogas de técnicas jurídicas que se repelen y contradicen; pervivencia o afirmación de "enclaves" con competencias urbanísticas al margen del ordenamiento común; acumulación sobre la propiedad privada de limitaciones y vinculaciones provocadas por superposición o alteración "extra ordinem" - utilizando la precisa terminología de García de Enterría, (Ref. ) - del plan de Urbanismo aprobado, con claro detrimento de la seguridad jurídica de los particulares.
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SUPERACION DEFINITIVA DE UNA PRIMITIVA
POSICION
Nos atrevemos a firmar que a la Ley del Suelo, que fue mal recibida o al menos con cierta indiferencia por la doctrina jurídica, se la etiquetó bajo los convencionalismos de confusa, difícil, incompleta e imprecisa. A ello contribuyó, sin duda, la falta de tradición en los estudios jurídico - urbanísticos y, sobre todo, por las profundas alteraciones e innovaciones que venían a incorporar a los diversos sectores del ordenamiento jurídico que afectaba y que requerían la elaboración de nuevas categorías jurídicas o la revisión de las formulaciones clásicas. En una primera etapa, que podemos cifrar entre los años 1956 - 1960, la Ley apenas logró atraer la atención de los autores, a excepción de los artículos de Carro, Martínez, Pérez Botija,
Marín Tejerizo y González Pérez en el número monográfico que le dedicó la "Revista de Estudios de la Vida Local"; los comentarios iniciales que le dedicaron las distintas revistas jurídicas y, principalmente, del importante trabajo de García de Enterría ("La Ley del Suelo y el futuro del urbanismo"). Esta situación contrastaba vivamente con la de otros países, especialmente con Italia, cuya producción bibliográfica sobre la "legge Urbanística" de 1942 - que, por cierto, presenta muchas analogías con nuestra Ley y en algunos preceptos e instituciones es notoria - es abundantísima, como lo demuestra el libro de F. Cuccia ("Lineamenti di una bibliografía juridica dell'urbanistica. 1942 - 1961"; Milano 1962), en la que se dan referencia de cerca de un millar de estudios jurídicos sobre Urbanismo (tratados, monografías y artículos de revista). Sin embargo, es curioso constatar, y ello constituye una prueba evidente de las dificultades que presenta el estudio jurídico del Urbanismo, que esta prolifera producción bibliográfica no se inicia con ritmo uniforme y seguro hasta alrededor del año 1952, es decir, a los diez años de entrada en vigor de la Ley. Esta experiencia, registrada en un país como Italia, cuya sensibilidad y vocación jurídica es innecesario destacar, puede servir de neta justificación a la escasa atención prestada por los...
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