Introducción (II): Modelo gerencial-actuarial y sistema penal español
| Autor | José Ángel Brandariz García |
| Páginas | 27-42 |
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En este momento introductorio del texto, parece procedente hacer una aproximación a las razones que pueden explicar ese significativo retraso del sistema penal español a la hora de seguir las tendencias del modelo gerencial-actuarial, que ya hace lustros han condicionado de forma notable la transformación de sistemas penales no solo del Norte Global, sino también de países latinoamericanos49.
Por ello, el presente epígrafe se dedica a intentar explicar ese retraso histórico. Sin duda, un estudio de estas características merecería un análisis monográfico que va mucho más allá del alcance de este libro. No se renuncia, empero, a intentar al menos mostrar algunas evidencias de ese distanciamiento tradicional del sistema penal español del horizonte gerencial-actuarial, ver las consecuencias de tal proceso y esbozar algunas razones, tanto extrapenales como inherentes a lo punitivo, que explican el fenómeno.
Como se verá con detenimiento infra50, uno de los rasgos esenciales del modelo gerencial-actuarial es la presencia de una racionalidad economicista de organización de la potestad punitiva, preocupada por los costes y la eficiencia del sistema y, por lo tanto, por pensar la penalidad
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a partir del principio de escasez de recursos51. Esta perspectiva ya permite poner de relieve la distancia de la realidad del sistema penal español con tal género de preocupaciones. En efecto, la tradicional desatención en el caso hispano a la idea de recursos escasos y a los costes económicos del sistema penal es particularmente evidente52. De hecho, como parece haber sucedido en el caso estadounidense53, el sistema penal español ha mostrado una extraordinaria elasticidad en materia de recursos: las ingentes necesidades financieras, humanas y logísticas requeridas por un expansionismo penal ininterrumpido no han sido un problema, al menos hasta tiempos muy recientes.
Es obvio que sin un proceso de notable crecimiento económico, como el que se verificó en España durante los últimos decenios del
s. XX y los primeros años de la actual centuria, no habría sido posible un desarrollo del sistema penal al margen de consideraciones de costes. Sin embargo, toda distribución de recursos públicos es un ejercicio de voluntad política. Por ello, la razón última de que la penalidad en España no haya atendido en el pasado reciente a una racionalidad economicista es que el desarrollo del sistema penal ha evidenciado la llamativa pervivencia de lo que podría denominarse un modelo soberano54 o —si se quiere— postautocrático55 de penalidad. Dicho de la forma más
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sintética, se trata de un modelo con un elevado nivel de severidad, centrado en el castigo y atento a la legitimación de la autoridad institucional, que se contrapone a los paradigmas de penalidad welfarista e incluyente-rehabilitador, por una parte, y gerencial y económico-utilitario, por otra56. La hegemonía de ese modelo soberano es, por lo tanto, la razón fundamental del significativo retraso de la influencia del esquema gerencial-actuarial de penalidad.
En este momento solo puede aportarse una referencia selectiva o impresionista de las huellas de tal modelo en el sistema penal español. No obstante, hay un fenómeno que probablemente exonera, por sí solo, de exponer un catálogo exhaustivo de manifestaciones del modelo soberano de penalidad en el caso español. Se trata del extraordinario expansionismo de la penalidad experimentado en las últimas décadas, que se ha plasmado en un incremento muy significativo, y de difícil parangón en los países del Norte Global, de las tasas de población penitenciaria57, como puede verse en el Gráfico 1.
Este proceso de crecimiento tiene varios rasgos dignos de mención. En primer lugar, resulta llamativo que las tasas de población penitenciaria en España eran muy bajas en los años ‘70 —en particular, a mediados de dicha década—58. Sin embargo, el crecimiento exponencial verificado desde entonces ha llegado a situar las tasas españolas de
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Gráfico 1: Evolución de la tasa de población penitenciaria en España, 1970-2015
Fuentes: Carreras y Tafunell (2005: 1023) (datos 1970-1989), Instituto Nacional de Estadística (INE; www.ine.es) (datos 1990-2015)
población penitenciaria a la cabeza de la UE-15, sobre todo en la primera década del siglo59. Sin perjuicio de la relevancia de esta evolu-
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ción, un dato adicional muestra que el sistema penal español de las últimas décadas no solo se ha caracterizado por un notable expansionismo, sino también por un grado de severidad elevado, en términos comparativos: la tasas de delincuencia (registrada). Sin perjuicio de las conocidas insuficiencias epistemológicas de tal parámetro de medida, no deja de resultar significativo que España presenta desde hace décadas una tasa de criminalidad registrada claramente inferior a la de los principales países de la UE, aunque semejante a la correspondiente a los estados meridionales de Europa60.
Como ha puesto de relieve la literatura académica61, la relación causal —tanto directa como inversa— entre tasa de criminalidad y volumen de la población penitenciaria es muy limitada. No puede haber una relación causa-efecto entre esas magnitudes porque la punitividad de un sistema penal no es un fenómeno natural, sino construido, que se presenta como el resultado de la interacción compleja entre percepciones y expectativas colectivas, reformas legales y prácticas institucionales62.
Una revisión, siquiera somera —y, por lo tanto, tal vez reduccionista—, de esos tres elementos (reformas legales, prácticas administrativas, y
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percepciones y expectativas colectivas) permite hallar algunas huellas del carácter acusadamente soberano del sistema penal español.
En el apartado de las reformas normativas, la conclusión es que, en términos generales, las leyes penales se han ido endureciendo en España a lo largo de las últimas décadas. Esta conclusión puede predicarse, ante todo, del Código penal, cuyo demorado proceso de aprobación condujo a que los postulados de reintegración y benignidad, que tanta influencia habían tenido en los años ‘7063, apenas afectasen a su articulado. En parte como consecuencia de ello, el CP 1995 es claramente más severo que su antecesor, sobre todo por lo que se refiere a los ilícitos de persecución más frecuente, como los delitos patrimoniales o de drogas64. No es menos sabido que esa dureza inicial aún se ha incrementado (salvo alguna excepción) con docenas de reformas del Código aprobadas durante las dos últimas décadas. De hecho, esa severidad creciente ha sostenido el constante y significativo incremento de la población penitenciaria durante el primer decenio del siglo actual65.
Junto a todo ello, las reformas normativas del último ventenio no han logrado consolidar un catálogo de penas no privativas de libertad con capacidad para reducir efectivamente el protagonismo de la prisión66. La pena de prisión, en cambio, ha experimentado una importante expansión de sus máximos de cumplimiento67, en sintonía con el
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impulso durante el último cuarto de siglo de diversas peticiones populares que han reclamado el «cumplimiento íntegro de las penas». De este modo, la LO 7/2003, de 30/VI, extendió la duración máxima (superable en ciertos casos) hasta los 40 años (arts. 76, 78 CP), y finalmente la LO 1/2015, de 30/III, ha restablecido la prisión perpetua en el ordenamiento penal español (arts. 36.1, 92 CP), casi un siglo después de su derogación68.
También en el capítulo de las prácticas administrativas se aprecian evidencias del carácter soberano de la penalidad hispana, además de ciertas inercias que dificultan la adecuación del funcionamiento institucional a un modelo punitivo garantista. Por lo que hace al ámbito policial son plenamente consonantes con el paradigma soberano tanto la pobreza de los mecanismos de exigencia de responsabilidades y rendición de cuentas69, como las graves deficiencias en materia de una gestión de la coerción pública especialmente sensible con los derechos humanos y la reducción de conflictos70. Un efecto de todo ello, que se analizará con detenimiento infra71, es el uso por parte de las fuerzas policiales del profiling étnico, y las graves dificultades que han existido para su proscripción jurídica72. La instancia jurisdiccional, por su par-
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te, ha experimentado tradicionalmente en el caso español una notable sobrecarga de trabajo73, que no la sitúa en las condiciones idóneas para el desarrollo jurisprudencial de una penalidad garantista. Probablemente ha influido en el mismo sentido la singular presencia de la Audiencia Nacional que, por la naturaleza de los asuntos de su competencia, ha sido proclive a la difusión de una cultura de lucha contra el delito74.
Por lo que se refiere al ámbito penitenciario, dos rasgos fundamentales merecen ser objeto de consideración. En primer lugar, no resulta osado entender que la prisión en España ha quedado lejos de cumplir las expectativas rehabilitadoras en las que asentó la visión razonablemente progresista de la LOGP75. De hecho, el progresivo incremento de la duración media de cumplimiento efectivo es la mejor evidencia de ese alejamiento de un modelo de prisión reintegradora. En segundo lugar, y en relación con ello, el sistema penitenciario español se ha caracterizado por un expansionismo muy notable, en el que el crecimiento casi constante de la población carcelaria se ha visto acompañado —en una compleja relación causal bidireccional— por una extraordinaria inversión de recursos76, siempre en el horizonte de conjurar una sobreocupación que en algunos momentos ha alcanzado cifras preocupantes77.
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Por último, el análisis de las percepciones y expectativas colectivas de la sociedad española en relación con la delincuencia y la penalidad presenta una capacidad explicativa de la naturaleza soberana del sistema penal más bien ambivalente. En efecto, si se toman en cuenta los resultados de los barómetros...
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