Introducción

Autor:Xabier Arzoz Santisteban
Páginas:11-21
 
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A menudo se entiende —y, sobre todo, se ha entendido en el pasado— que la Constitución y el Derecho de la Unión siguen órbitas distintas, que rara vez se acercan, de forma que los Tribunales Constitucionales de los Estados miembros pueden vivir con relativa comodidad evitando en el día a día el Derecho de la Unión. Todavía en 2011 el entonces presidente del Tribunal Constitucional, Pascual Sala Sánchez, afirmó que las coordenadas en las que se mueve la aplicación judicial del Derecho de la Unión Europea «no cuadran fácilmente con el papel del Tribunal Constitucional que en la singular función jurisdiccional que le corresponde no aplica el Derecho de la Unión, sino solo la propia Constitución»1. En la especificidad de la jurisdicción constitucional suele situarse su línea defensiva, en cuanto que, por regla general, el plano de la constitucionalidad no coincide con el de la aplicación del Derecho de la Unión. El presidente emérito del Tribunal Constitucional, Cruz Villalón, se ha referido a este respecto a «la profunda vocación estatal» y a la «dimensión introspectiva» de los Tribunales Constitucionales2. Y, ciertamente, los Tribunales Constitucionales se centraron en lo «suyo», esto es, en las cuestiones que consideraban importantes para garantizar la supremacía de la Constitución, y más bien parecieron aliviados de poder deferir plenamente a los órganos judiciales ordinarios la tarea ingrata de lidiar con la aplicación e interpretación del Derecho de la Unión. Solo ocasionalmente la garantía de la supremacía de la Constitución les lleva a intervenir en las cuestiones relacionadas con la integración europea, con el fin de regular las relaciones entre el ordenamiento jurídico estatal y el europeo, principalmente con ocasión de los procedimientos de ratificación de las reformas de los tratados constitutivos, y ello en mayor o menor grado según los casos3.

Ciertamente, no han faltado algunos intentos de recuperación del protagonismo perdido en virtud del Derecho comunitario por parte de los Tribunales

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Constitucionales. En la sentencia Simmenthal, de 9 de marzo de 1978 (as. 106/77)4, el Tribunal de Justicia rechazó el intento del Tribunal Constitucional italiano de reservarse para sí la declaración de invalidez de las leyes incompatibles con el Derecho de la Unión, con el argumento de que la infracción del Derecho comunitario constituía al mismo tiempo una vulneración constitucional5. En realidad, el Tribunal de Justicia negó la premisa de la que partía el Tribunal Constitucional italiano, la existencia de una controversia o conflicto constitucional, y entendió que solo existía un mero conflicto de leyes que debía resolverse en el marco de la jurisdicción ordinaria6. Por lo tanto, si se parte de la otra premisa, la inexistencia de conflicto constitucional, se concluye que no hay que promover la cuestión de inconstitucionalidad. Posteriormente, el Tribunal Constitucional italiano aceptó la necesidad de atender a las exigencias del proceso de integración y de, en consecuencia, deferir al plano aplicativo la resolución de una parte de las antinomias normativas entre el Derecho europeo y el Derecho nacional7. Ningún Tribunal Constitucional se ha empeñado después en mantener absolutamente concentrado el control abstracto de la ley, que le hubiera obligado a aplicar la «legalidad supranacional» como parámetro de enjuiciamiento8. Los Tribunales Constitucionales se resignaron a convivir con el poder conferido a los jueces y tribunales ordinarios de inaplicar normas con rango de ley incompatibles con el Derecho de la Unión, así como con la facultad de plantear cuestiones prejudiciales de validez e interpretación directamen-

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te ante el Tribunal de Justicia, aunque a veces ello pudiera originar contradicciones con sus propios pronunciamientos9.

Un segundo intento de preservar el protagonismo de la jurisdicción constitucional se ha originado más recientemente en Bélgica y Francia, en cuyos ordenamientos jurídicos se otorgó expresamente la prioridad ante la jurisdicción constitucional a las cuestiones de inconstitucionalidad que estuvieran basadas en razones de inconstitucionalidad, frente a las cuestiones prejudiciales ante el Tribunal de Justicia basadas en motivos de invalidez derivados del Derecho de la Unión10. Como consecuencia de una cuestión prejudicial presentada por la Cour de Cassation francesa, el Tribunal de Justicia salió al paso de esos intentos en la Sentencia Melki y Abdeli, de 22 de junio de 2010, con una doctrina muy matizada. Afirmó la prioridad de la cuestión prejudicial de validez cuando el contenido de la norma nacional en cuestión se limita a transponer disposiciones vinculantes de una directiva europea. En los demás casos, admitió la prioridad atribuida a la cuestión de inconstitucionalidad por el Derecho interno, siempre que se respeten varias condiciones: que el juez interno sea libre para plantear la cuestión prejudicial «en cualquier momento del procedimiento», para adoptar medidas necesarias a fin de garantizar la tutela cautelar de los derechos reconocidos por el Derecho de la Unión, y para inaplicar la norma nacional controvertida si considera que es contraria al Derecho de la Unión11.

No obstante, la era post-Lisboa puede alterar sustancialmente los presupuestos en los que se basaba el tradicional distanciamiento entre la jurisdicción constitucional y el Derecho de la Unión Europea. La entrada en vigor del Tratado de Lisboa el 1 de diciembre de 2009 trajo consigo dos eventos de calado: la entrada en vigor de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (CDFUE) y la ampliación de la jurisdicción del Tribunal de Justicia en materias como el asilo, la inmigración y la cooperación judicial en asuntos civiles y penales12. En un segundo estadio tendrá lugar la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo de Derechos Humanos prevista por el art. 6.2 TUE, al menos si se resuelven los obstáculos señalados en el Dictamen 2/13 del

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Tribunal de Justicia relativo a la ratificación del proyecto de acuerdo internacional sobre la adhesión de la Unión Europea al Convenio Europeo13. En la presente obra me limitaré a considerar el impacto de la Carta en el estatus de los Tribunales Constitucionales nacionales.

La Carta no es un tratado internacional más, ni un sistema más de protección de derechos: opera en un contexto supranacional y no meramente internacional14. Aunque naciera «con un papel enormemente deslucido»15, su entrada en vigor ha conferido a la protección de los derechos fundamentales en el Derecho de la Unión Europea una centralidad hasta entonces desconocida16. Algunos autores dieron la bienvenida a «una nueva era de los derechos fundamentales en la Unión Europea»17. Los siguientes datos permiten corroborar esa afirmación. El número de cuestiones prejudiciales planteadas por los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros que versan sobre la Carta ha ido creciendo en progresión aritmética: 18 en 2010, 27 en 2011, 35 en 2012, 41 en 201318. Tampoco el Tribunal de Justicia espera a que los jueces nacionales le invoquen la Carta. En sentencias importantes, como las falladas en 2010 en los asuntos DEB (C-279/09) y Sayn-Wittgenstein (C-208/09), el Tribunal de Justicia evocó la Carta, sin que el juez nacional promotor de la correspondiente cuestión prejudicial la hubiera mencionada específicamente19. El número de sentencias de los tres órganos judiciales que componen el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Tribunal de Justicia, Tribunal General y Tribunal de la Función Pública) que citan directamente la Carta o la mencionan en su razonamiento ha crecido también en progresión geométrica: 43 en 2011, 87 en 2012,

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114 en 2013 y 210 en 201420. Llama especialmente la atención el incremento de procedimientos de infracción basados en los arts. 258-260 TFUE, incoados por la Comisión, en los que la Carta ha sido mencionada: cinco en 2013 y once en 2014, cinco de los cuales en materia de asilo e inmigración21.

Así pues, el control concentrado de constitucionalidad que tradicionalmente realizan los Tribunales Constitucionales no solo se solapa ampliamente con el control difuso de compatibilidad de las leyes internas con los derechos fundamentales de la Unión que realizan los órganos jurisdiccionales nacionales de cualquier nivel22, sino también con el control indirecto de compatibilidad de las leyes internas con los derechos fundamentales de la Unión que realiza el Tribunal de Justicia a través de la cuestión prejudicial de interpretación del Derecho de la Unión23. A veces el control del Tribunal de Justicia se produce con resultados muy llamativos, tanto por la celeridad del pronunciamiento como por la intensidad del nivel de protección aplicado, superior al derivado del propio derecho fundamental constitucional24. Por lo demás, el Tribunal de Justicia también ha utilizado la Carta como parámetro de control del Derecho derivado de la Unión25. Pero, más allá de lo anterior, con todo importante, el Tribunal de Justicia, en formación de Gran Sala, adoptó el 26 de febrero de 2013 dos sentencias

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(Ákerberg Fransson yMelloní) que, en opinión de la doctrina, «han establecido las normas básicas de un nuevo marco de derechos fundamentales en Europa»26. El Tribunal de Justicia funge así de forma decidida como un verdadero tribunal de derechos fundamentales27 y, en consecuencia, como un Tribunal Constitucional potencialmente «rival» de los Tribunales Constitucionales estatales28.

El modus vivendi de lo que la doctrina ha calificado de «distanciamiento deliberado»29, de «discreta indiferencia» o «prudente lejanía»30, de «espléndido aislamiento»31 e, incluso, de «solipsismo constitucional»32 respecto al Derecho comunitario por parte de los Tribunales Constitucionales resulta cada vez más difícil de mantener. Entre los Tribunales Constitucionales a los que se reprocha ese distanciamiento se incluye también el Tribunal Constitucional español33...

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