Introducción

Autor:Antonio Javier Ferreira Fernández
Cargo del Autor:Doctor en Derecho Profesor de Derecho Administrativo Universidad de Santiago de Compostela
Páginas:19-32
RESUMEN

I. II. III. IV. V. VI.

 
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I

La optimización de la división territorial, esto es, la búsqueda de los espacios administrativos adecuados para el desarrollo de las tareas administrativas, es uno de los problemas más complejos con que se encuentran hoy en día quienes pretenden racionalizar y modernizar la Administración Pública. La necesidad de dar con el espacio geográfico adecuado sobre el que asentar todo el complejo aparato organizativo que constituyen las diferentes administraciones ha sido una búsqueda permanente de los responsables públicos a lo largo de la historia. Desde la Francia Revolucionaria, e incluso antes, este problema se ha planteado siempre como un presupuesto básico para garantizar no sólo una estructuración y funcionamiento del poder público racional y acorde con los nuevos principios sobre los que se asienta el Estado, sino también para alcanzar un mayor grado de aceptación social de los mismos o para satisfacer las más variadas demandas de naturaleza social, política o de otro orden1. En este sentido, Colmeiro destacaba, con muy buen criterio, que"la primera condición de un buen sistema administrativo es una acertada división territorial, ó la distribuciónPage 20 de la esfera común de la acción administrativa en cierto número de esferas particulares que juntas se muevan en armonía y en virtud de un sólo impulso"2.

Ahora bien, junto a.la importancia innata que el territorio tiene como base física de la acción administrativa, debemos tener presente que en toda "cuestión territorial" confluyen casi siempre múltiples y complejas circunstancias que hacen, en todo caso, difícil y oscura la compresión de las diferentes opciones que se han adoptado o puedan adoptar en esta materia3. Detrás de cada propuesta de modificación de la planta de las Administraciones públicas se concretan un "mare magnum" de aspiraciones, objetivos y preocupaciones de todo orden (jurídico, político, económico, social, geográfico, lingüístico...). Dicho de otro modo, los intereses económicos sectoriales, las reivindicaciones políticas de distinto signo, la necesidad misma de modernización de los aparatos administrativos, el respeto de las formas tradicionales de convivencia y asentamiento de la población y, sobre todo, la propia inercia institucional o, lo que es lo mismo, el arraigo que las organizaciones territoriales alcanzan por el mero transcurso del tiempo y que revierte en una acusada resistencia a verse afectadas por cualquier modificación son factores que deben, en todo caso, ser tenidos en cuenta a la hora de abordar esta cuestión.

II

Un ejemplo del alto nivel de complejidad que la misma puede llegar a alcanzar la ofrece el Estado español. En efecto, lo territorial ha sido una constante de nuestro pensamiento administrativo, siendo en el siglo XIX cuando este debate ha alcanzado uno de sus pun-Page 21tos más álgidos4. Pues bien, después de haber transcurrido casi 200 años desde la instauración del modelo organizativo-territorial napoleónico, sobre el cuál se asienta hoy nuestra Administración pública, la cuestión territorial lejos de tener visos de solución ha alcanzado, sorprendentemente, un notable nivel de complejidad y confusión. Así, frente al viejo modelo organizativo centralista, la Administración se ha visto abocada, desde hace unas décadas, hacia un vertiginoso proceso de desagregación territorial y también funcional5. Con ello se ha generado un doble orden de problemas: los que plantean las relaciones entre las diferentes Administraciones públicas en un sistema altamente descentralizado como el nuestro, y los que se derivan de la aparición de nuevas figuras de difícil encaje en el entramado organizativo existente6.

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En efecto, los procesos de descentralización funcional o por servicios que han dominado el panorama jurídico español hasta prácticamente el advenimiento de la Constitución de 1978 no han roto/ en realidad, con la imagen tradicional que se tenía de la Administración Pública. Los poderes de dirección, orientación y decisión han seguido residiendo en los mismos órganos titulares del poder público. En verdad, lo único que se perseguía con ellos era la búsqueda de nuevos modelos organizativos con mayor capacidad de gestión y respuesta a las necesidades sociales cuya satisfacción comienza a asumir el Estado7. Sin embargo, los procesos de descentralización territorial que surgen tras la aprobación de la Constitución Española, y que tienen su origen mediato a mediados del siglo XIX, sí van a responder a la idea de creación de nuevos centros autónomos dotados de plenas facultades de decisión política, lo que efectivamente romperá la imagen monolítica y ordenada de la Administración precedente. Las nuevas bases sobre las que se asienta nuestro Estado (fundamentalmente la caracterización del mismo como un Estado democrático y autonómico8) van a impulsar la creación de unos nuevos entes cuya "autonomía" va a ser efectiva al encontrarse ligada a la idea de autodeterminación y al principio de participación democrática9. A su vez, la creación de estas nuevas instancias de poder autónomo supondrá el establecimiento de nuevas instancias locales, dotadas también de autonomía, así como el reforzamiento de la posición jurídica de las ya existentes. Con ello se pretende no sólo reafirmar la idea de autodeterminación en el plano local y satisfacer los postulados de libertad e igualdad recogidos expresamente en la Constitución Española10, sino también reequilibrarPage 23 los distintos ámbitos territoriales de ejercicio del poder público. De este modo, se va a alterar el esquema tradicional de nuestra Administración pública al producirse una general redistribución espacial del poder público, el cual, hasta estos momentos, se hallaba concentrado en la figura del Estado. Este "policentrismo organizativo" va a imponer, necesariamente, la renovación de los entes existentes, tanto en el plano de las relaciones externas como en el plano competencial, así como la aplicación de complejas técnicas organizativas que permitan dar cabida a las nuevas entidades en un mapa institucional muy saturado.

Frente a ello, las nuevas bases del Estado imponen la necesidad de compaginar la autonomía e independencia de estos entes en el desarrollo de sus competencias con la unidad de acción de los poderes públicos en general y de las diferentes administraciones en particular (art. 2 de la CE) y, a su-vez, con la necesidad de que la Administración Pública sirva con objetividad los intereses generales y actúe de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración, coordinación y con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (art. 103 de la CE). En definitiva, la necesidad de dar, en el respeto de los principios y las bases consagradas en la Constitución, un perfecto encaje a las nuevas administraciones ha pasado a convertirse en un auténtico imperativo constitucional, que, por ende, obliga a un perfeccionamiento permanente de la acción organizativa de las Administraciones superiores11.

III

Al margen de la indiscutible relevancia que le ha correspondido jugar a la Administración local a lo largo de los siglos XIX y XX12, lo cierto es que el definitivo advenimiento de la democracia en nuestro país no ha restado un ápice de protagonismo a este escalón de nuestra Administración. Dentro del complejo marco al que hemos hecho referencia, el ordenamiento local tampoco aparece, ni en el momento constituyente ni tras la CE, como un siste-Page 24ma concluido y cerrado. Por el contrario, las profundas reformas estructurales a que hemos hecho referencia han tenido también en la Administración local uno de su principales protagonistas.

En el momento de iniciarse la nueva andadura democrática, la Administración local española, anclada en el pasado, se vio forzada a sufrir un profundo proceso de aggiorna-mento. Lo más urgente, desde luego, era satisfacer las exigencias de democratización de las estructuras locales y garantizar un mínimo de autonomía administrativa y financiera en su gestión13. Junto a ello, y una vez aprobado el texto constitucional, se presentarían otros problemas de no menos importancia. En primer lugar, resultaba necesario repartir el protagonismo en la definición del nuevo entramado local entre el Estado y los entes autonómicos de nueva creación. En segundo lugar, era igualmente necesario, y largamente demandado, romper el uniformismo local existente y crear una Administración más flexible y adaptada a la cambiante realidad socio-económica. En tercer lugar, estaba la necesidad de articular los tres niveles de gobierno -estatal, autonómico y local- que forman el Estado en sentido amplio de forma armónica y acorde con los principios constitucionales. Finalmente, urgía erigir el sistema local en "el más extendido y efectivo mecanismo de difusión capilar sobre el cuerpo social de la cultura democrática y de las transformaciones sociales y políticas desarrolladas"14, con todo lo que ello conlleva.

Todo ello no hace sino subrayar el papel central que debiera desempeñar este escalón administrativo en la consolidación del nuevo modelo de Estado. Sin embargo, este hipotético protagonismo no se va a ver corresponder con el tratamiento normativo que la cuestión ha recibido. Por ende, puede afirmarse que, a día de hoy, "el sistema local español se encuentra en plena evolución y requiere aún numerosos ajustes en las distintas piezas normativas e institucionales que configuran su engranaje, a fin de realizar plenamente las exigencias que se derivan de la configuración del estado como social, democrático, de derecho y autonómico"15.

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IV

Dentro de lo que conocemos como sistema local, no todos los ámbitos espaciales -infra-municipal, municipal, supramunicipal y provincial- responden a la misma problemática. Resulta paradójico constatar como dentro del marco legal constrictivo y, en cierta medida, uniformizador que ha fijado la legislación...

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