Introducción

AutorAntonio Xavier Ferreira Fernández
Páginas15-27

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I

Parece razonable, aunque no necesario, explicar al lector, sobre todo en estos tiempos en que la profusión editorial alcanza límites insospechados, el porqué de esta obra. Obviamente la razón última de su producción se encuentra en la inveterada necesidad que tenemos los profesores universitarios de "producir" o, por mejor decir, "investigar" como parte complementaria e inescindible de nuestra general actividad académica. Lo cierto es que, en este caso, esta razón ha sido el verdadero motor o impulso que me ha llevado a enfrentarme con un tema aparentemente árido y complejo.

En efecto, el haber sido responsable durante diversos cursos académicos de la docencia de las asignaturas de "Función pública", en la Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad de Santiago de Compostela, y de "Régimen de Trabajo en las Administraciones Públicas" y "Régimen jurídico del empleo público", en la Escuela Universitaria de Relaciones Laborales de dicha Universidad, ha supuesto mi acercamiento a una realidad, la del empleo público, proteica en contenido y que, sin embargo, no ha tenido por parte de la doctrina administrativa la atención que realmente merece. Basta con acercarse a los distintos repertorios y colecciones jurisprudenciales para percatarse del alto grado de conflictividad que generan las cuestiones relativas al empleo público, conflictividad que no tiene un proporcionado reflejo, como ya he dicho, en el tratamiento doctrinal de la cuestión. Por otra parte, es cierto que una de las principales labores de todo profesor universitario es la de investigar. La actividad investigadora del profesor universitario, sin embargo, no se justifica en sí misma. La investigación ha de ser el instrumento básico para el enriquecimiento, la formación, la continua adaptación y el reciclaje de la actividad docente de los profesores universitarios. Sin investigación la búsqueda de la tan manida idea de la "excelencia" docente no deja de ser más que una mera utopía. Ahora bien, para que esto sea así, la actividad investigadora de los profesores debe guardar cierta relación temática con su actividad docente. Es por ello que me he decidido por estudiar esta materia con un grado de exhaustividad mayor que el que ordinariamente requiere la preparación de cualquier materia de clase.

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Dentro del régimen jurídico de la función pública son muchas las cuestiones que podrían suscitar un tratamiento individualizado y ser, por tanto, objeto de estudio. Sin embargo, la provisión de puestos es, en mi opinión, una de las cuestiones cruciales, sino la más, para comprender la actual evolución de nuestro régimen funcionarial. Como ha destacado PALOMAR OLMEDA, con la provisión "nos encontramos ante una de las piedras angulares de cualquier reforma y, claro está, de la que deriva de 1984, caracterizada, fundamentalmente, por el principio de provisión indistinta"1. En efecto, el abandono por parte de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública del sistema cerrado de función pública y la progresiva apertura de nuestro régimen funcionarial van a implementarse a través de la reforma sustancial de algunas de sus instituciones tradicionales, como la de los Cuerpos de funcionarios o la carrera administrativa y, singularmente, de la provisión de los puestos de trabajo2. Esta reforma ha venido determinada, en parte, por una cuestión de orden práctico. En una Administración inflacionada, como es la nuestra, la existencia de sistemas de provisión eficaces, que permitan una mejor racionalización y redistribución de los recursos existentes, es la única garantía para una ordenación más adecuada de los recursos existentes, sin necesidad de acudir al reclutamiento externo, como forma de satisfacción de las necesidades presentes y futuras.

Ahora bien, la evolución hasta nuestros días de los distintos sistemas de provisión no se ha detenido, ni mucho menos, con la aprobación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública (LMRFP). Al contrario, en las siguientes páginas se podrá constatar que, desde la redacción original de la LMRFP, la transformación en esta materia ha sido continua. Los tradicionales sistemas de provisión, concurso y libre designación, no han sabido satisfacer las necesidades siempre perentorias y urgentes de una Administración compleja y cambiante. Ello ha dado lugar a que con mayor frecuencia se acuda a sistemas "extraordinarios" o "irregulares" para dar cobertura a las necesidades de recursos humanos de la Administración. Este proceso de cambio se ha visto culminado, hasta el momento, por el vigente Reglamento general de ingreso del personal al servicio de la Administración General del Estado y de provisión de puestos de trabajo y promoción profesional de los funcionarios civiles de la Administración General del Estado (RD 364/1995, de 10 de marzo; RGIPP) que, como se verá, ha previsto una

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multitud de figuras de difícil encaje y control y que no suponen, en verdad, una ordenación muy sistemática de la institución3.

El futuro que, hasta hace bien poco, ha venido determinado por las expectativas que, en su momento, había abierto el Proyecto de Ley del Estatuto Básico de la Función Pública4 , confirma la importancia de esta institución. La "deficiente utilización de los recursos humanos -dice la Exposición de Motivos de este Proyecto- puede ser corregida en buena medida con las medidas contenidas en el Estatuto Básico, tendentes a dotar de mayor agilidad y flexibilidad la gestión de personal, a motivar y estimular a los funcionarios a un cumplimiento más eficiente de sus tareas, y a una mayor asunción de responsabilidades en el marco de unas Administraciones modernas que deben legitimarse ante los ciudadanos por una utilización racional y eficiente de los medios que los propios ciudadanos ponen, en último extremo, a su disposición...". Ante esta realidad, y con el objeto de optimizar la utilización de los recursos humanos en las diferentes Administraciones Públicas, en el Proyecto se van a establecer un conjunto de medidas dirigidas a la flexibilización de la asignación de puestos, así como sistemas de movilidad, tanto voluntaria como forzosa, menos rígidos que los existentes en la actualidad. Todo ello supondrá, en el improbable supuesto de que el Estatuto llegue a ser Ley, una sustancial transformación de algunos de los sistemas actuales de provisión.

Es ésta, la de la flexibilización de los sistemas de provisión, una tendencia que, por tanto, parece irrefrenable en la Administración pública actual. Sin embargo, y frente a ello, no parece que ésta sea la tendencia que apoyan los funcionarios públicos, directos implicados en el proceso. Muy al contrario, para los funcionarios cuanto más reglado sea el sistema de provisión mejor. Así lo expresa el estudio realizado por M. BELTRÁN en el año 1985, el cual, a pesar de su fecha, creo que en sus conclusiones no ha perdido vigencia alguna. De los datos aportados en el mismo se concluye que "existe entre los funcionarios entrevistados un masivo apoyo al concurso de méritos como método ordinario de provisión, y un radical rechazo del nombramiento discrecional: la actitud general no puede ser, pues, más meritocrática" 5. La resolución de esta manifiesta contradicción entre la voluntad de la Administración y la voluntad de los funcionarios públicos es, asimismo, una de las causas que me han inclinado a abordar este estudio.

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II

Dada la amplitud del tema objeto de esta monografía, y con la finalidad de hacer de él una exposición mínimamente sistemática, aprehensible y razonable en su extensión, he optado por la limitación del objeto de análisis al estudio de una sola Administración Pública, la General del Estado, y aun dentro de ella, sólo lo relativo al personal incluido en el ámbito de aplicación de la LMRFP.

Con ello creo que opto por la solución menos mala de todas las posibles, pues la mejor hubiera sido, sin lugar a dudas, hacer un análisis general de todas y cada una de las Administraciones públicas autonómicas y, dentro de todas ellas, de los distintos sectores de su actividad, en el seno de algunos de los cuales (administración educativa, seguridad social...) se han creado, a su vez, unos verdaderos sistemas paralelos de provisión. El análisis de todas y cada una de estas realidades excedería, desde luego, el objetivo de un trabajo de las características del que se presenta. No se puede olvidar que ello supondría analizar nada menos que diecisiete sistemas de provisión autonómicos, con sus correspondientes especialidades, así como todos aquellos sistemas sectoriales a los que me acabo de referir6.

En cuanto a la Administración Local, dentro de ella se debe distinguir entre los funcionarios con habilitación de carácter nacional y los funcionarios propios de las Corporaciones. En el primer supuesto he renunciado a su análisis singularizado pues, al igual que en los supuestos anteriores, ello supondría estudiar un sistema provisorio completamente distinto al aquí abordado7. En el caso de los funcionarios propios de las Corporaciones locales la regulación de la provisión no tiene, por el momento, singularidad alguna respecto al régimen de los funcionarios estatales8.

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Por otra parte, acabo de decir que se opta por la solución menos mala en la medida en que, por las razones que seguidamente expondré, estudiando este ámbito administrativo se puede tener una idea aproximada de la naturaleza jurídica y fundamentos de esta institución en todos los demás ámbitos.

En primer lugar, porque, como consecuencia del triunfo de una concepción amplia o "estatalista" del concepto de "régimen estatutario" de los funcionarios públicos, la regulación que sobre esta cuestión establece la LMRFP en su artículo 20 tiene en su mayor parte carácter básico9. Participan de esta naturaleza las previsiones contenidas en esta ley sobre el concurso, la libre designación y sus correspondientes...

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