Introducción
| Autor | Julián Valero Torrijos |
| Páginas | 41-51 |
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I. Afrontar el análisis jurídico de los órganos colegiados constituye una exigencia ineludible a la vista de la enorme relevancia que presenta dicho objeto de estudio en la Administración Pública española de nuestro Estado social, democrático y autonómico de Derecho. Esta trascendencia se comprueba tanto desde un punto de vista estrictamente cuantitativo, dado el alto número de órganos colegiados existentes en todos los niveles administrativos, como, sobre todo, desde una consideración cualitativa, en razón de la importancia de las funciones que tienen asignadas1.
Con la aprobación de la LRJAP se procedió a la sustitución de la regulación de estos órganos contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, si bien la nueva normativa presenta un importante matiz respecto de la que venía a derogar por cuanto, a diferencia de la naturaleza supletoria de esta última, su eficacia básica alcanza a la mayor parte de los órganos colegiados de las Administraciones Públicas al dictarse al amparo del título competencial previsto en el art. 149.1.18.ª del Texto Constitucional. La diversidad de planteamientos de normativas sustancialmente similares desde el punto de vista material obliga a cuestionarse las razones de la reforma y, por extensión, a valorar las consecuencias prácticas derivadas de este dispar tratamiento.
Lamentablemente, a pesar de la relevancia de la colegialidad en la organización administrativa, la doctrina española no ha prestado especial atención a su régimen jurídico. En primer lugar, el estudio de los órganos colegiados se ha abordado bien parcialmente al limitarse a un tipo concreto, bien de manera incidental junto con el resto de las instituciones reguladas en las leyes de régimen
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jurídico y procedimiento administrativo2, bien como una categoría más en los manuales generales de la disciplina3.
Ciertamente, aunque no resulte frecuente encontrarse con trabajos que específicamente se enfrentan con la categoría de los órganos colegiados, tampoco se trata de una cuestión doctrinalmente olvidada. En este sentido hay que destacar el breve pero sugerente artículo de A. DE LA OLIVA DE CASTRO, en el que se relativiza la influencia del sistema político en que se inserta la organización pública sobre la mayor o menor presencia de órganos colegiados4; el trabajo de P.A. JIMÉNEZ LUNA sobre los colegios representativos, donde se enfatizaba la inviabilidad de una concepción unitaria de los órganos colegiados y se reivindicaba su pluralidad5; o, más reciente, el análisis de J.J. DÍEZ SÁNCHEZ sobre el régimen de los órganos colegiados en la LRJAP, en el que se analiza dicha regulación desde el prisma de su conformidad constitucional y, en concreto, a partir de las reglas sobre distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas6. La reciente aparición de la monografía de E. CARBONELL PORRAS7constituye una relevante aportación doctrinal a la tarea antes reseñada, si bien, a pesar del rigor dogmático en que se fundamenta, nuestros planteamientos resultan ciertamente distintos y, en gran medida, complementarios.
La preocupación doctrinal sobre el fenómeno de la colegialidad como solución organizativa y la comprobación de su extensión en la organización pública de nuestro actual Estado han condicionado la ampliación del inicial ámbito de estudio; de manera que, junto a la perspectiva jurídico-administrativa, se ha aña-dido el enfoque histórico sobre la presencia y finalidad de los órganos colegiados en los diversos sistemas jurídico-políticos y etapas de nuestra Historia. De esta manera se ha intentado descubrir, de un lado, la eventual existencia de una relación directa entre los principios políticos inspiradores de cada modelo estatal analizado y la relevancia de los órganos colegiados, así como, de otro, el sentido de la colegialidad en nuestra organización pública histórica, parámetros que
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han servido para sustentar el examen de la colegialidad en el actual sistema constitucional.
Desde esta perspectiva histórica, es preciso destacar que el tratamiento doctrinal de la colegialidad se ha caracterizado fundamentalmente por su limitación a órganos concretos y a etapas precisas, planteamiento que se ha intentado superar ofreciendo una visión dinámica centrada en el análisis de los principales órganos colegiados de cada época. Para ello han resultado de gran importancia las magistrales aportaciones de J.A. ESCUDERO LÓPEZ al estudio histórico de nuestra organización pública8, los estudios de B. GONZÁLEZ ALONSO9sobre algunas de las principales figuras de la organización territorial o, entre otras contribuciones, la singular perspectiva que adopta J. LALINDE ABADÍA al analizar las estructuras del poder10. Las importantes monografías de S. DE DIOS, F. BARRIOS y J. ARRIETA ALBERDI11sobre algunos de los principales representantes del sistema polisinodial en que se articuló el gobierno de la Monarquía Universal han servido de punto de partida sobre el que afrontar el estudio histórico realizado. Asimismo, aunque ya referidas a un momento histórico más cercano, las decisivas reflexiones de E. GARCÍA DE ENTERRÍA sobre la articulación revolucionaria de la organización municipal francesa y su importación a la realidad española decimonónica, junto con su interesante interpretación de la técnica del staff and line como instrumento superador de los inconvenientes derivados del excesivo formalismo de la colegialidad consultiva12, han servido para asentar los cimientos dogmáticos de la obra que el lector tiene en sus manos.
II. Tal y como ha quedado demostrado en el amplio estudio histórico realizado, la utilización de estructuras pluripersonales para asumir el ejercicio de las funciones públicas constituye una constante de las organizaciones estatales, si bien la relevancia de la colegialidad en cada una de las etapas analizadas varía en función de circunstancias tan diversas como los principios inspiradores del concreto sistema político y la finalidad perseguida con la creación del órgano. En consecuencia, más allá de su funcionalidad técnica, la colegialidad se muestra como un eficaz principio organizativo al servicio de concretos intereses polí-
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ticos capaz de responder eficazmente a motivaciones que superan la dimensión estrictamente funcional.
La adecuada valoración del papel que la colegialidad ha jugado en cada uno de los períodos analizados ha determinado asimismo la extensión del análisis más allá del objeto inicialmente previsto. De un lado, ha sido preciso atender a la relevancia que en cada caso correspondía a los principales órganos unipersonales, exigencia metodológica ineludible ante la comprobación de que todos los órganos han de adoptar necesariamente una u otra planta. Por otro, más allá del ámbito estrictamente administrativo, la tardía consagración del principio de división de poderes imponía una consideración de la colegialidad en el conjunto de la organización pública. En consecuencia, un elemental criterio de simetría en el contenido de la investigación ha determinado que, incluso a partir del período constitucional que se inicia con el Texto gaditano de 1812, se haya incluido la referencia a la diversa configuración que han recibido los órganos colegiados judiciales y legislativos, pues de otra manera no habría sido posible proyectar las importantes enseñanzas obtenidas en los primeros capítulos sobre la evolución posterior de dichos órganos y su actual configuración en la Norma Fundamental de 1978.
A partir del enriquecedor bagaje obtenido del estudio histórico se comprende plenamente el auténtico significado de la colegialidad en la organización pública de nuestros días y, especialmente, de las razones que explican la inflación de órganos colegiados en las estructuras estatales contemporáneas. En efecto, a través de la dualidad órgano colegiado-órgano unipersonal es posible acercarse a una realidad más profunda que entronca directamente con...
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