Introducción

AutorÁngeles Galiana Saura

Este libro gira en torno a la innegable sucesión de procesos y fenómenos que, por diversas causas y de distintos modos, han acabado por alterar el concepto de Derecho que está en la base de la formación de los juristas. Para estudiarlos es necesario desarrollar una disciplina escasamente tratada en nuestro país, y a la que tampoco se ha prestado la suficiente atención a nivel de Derecho comparado: la Metódica de la Legislación, como disciplina auxiliar o parte, junto con la Técnica Legislativa, de la Ciencia de la Legislación.

La Ciencia de la Legislación se ocupa del proceso de producción de las leyes y de las normas en general. Su objeto de estudio es la legislación como actividad, como instrumento de regulación de relaciones sociales, y no ya la ley como elemento intangible. Así, no estudiará la interpretación y aplicación de los textos legales, sino su elaboración. Tiene como propósito analizar la forma y el contenido de las normas jurídicas, con el objetivo de facilitar los criterios y directrices que permitan una legislación racional. El punto de partida se sitúa, por tanto, en el proceso que acompaña a la elaboración de una norma y, de esta manera, no estudia únicamente la norma elaborada (o su interpretación), sino que profundiza más: parte de diferentes perspectivas de investigación que se desarrollan en distintas ramas del Derecho y en otras ciencias sociales; es por ello que los trabajos que se reclaman de la Ciencia de la Legislación se caracterizan por una gran diversidad, configurándose ésta con un carácter marcadamente pluridisciplinar. Los métodos y conceptos que emplea no resultan ser específicos en sentido propio, sino que proceden, como se podrá comprobar, de la Sociología, de la Ciencia Política y Administrativa, etcétera. En esta disciplina pueden distinguirse, tal y como propone M. Atienza, dos niveles de análisis: el de la Técnica y el de la Teoría de la Legislación. Ésta última se ocupa de la legislación como objeto científico, de las posibilidades y límites de su conocimiento. La Técnica Legislativa, destinada a regular el procedimiento de normas, ha de analizar cuáles son los medios idóneos para alcanzar o maximizar unos fines que la regulación debe buscar. Es decir, la Técnica Legislativa se plantea como objetivo la optimización de la producción de las leyes, mientras que la Teoría de la Legislación da la explicación del fenómeno desde una perspectiva general.1

El objeto a desarrollar por la Ciencia de la Legislación debe ser tomado en un sentido muy amplio. Comprende un aspecto dinámico y un aspecto estático. El elemento estático es el producto final, a saber, el texto normativo, de nivel constitucional, legal o reglamentario o incluso infrareglamentario (ordenanzas internas, circulares, etcétera). El elemento dinámico, por el contrario, es el proceso de creación y de elaboración de la legislación, así como de su puesta en práctica. La Metódica de la Legislación pone el acento sobre este último aspecto. Subraya sobre todo la naturaleza dinámica del fenómeno normativo, y busca tener en cuenta lo que pasa antes y después de la adopción de los actos normativos.2 Se puede afirmar, pues, que en el íter legislativo hay dos tareas bien distintas que pueden ser diferenciadas: la técnica y la política. Mientras que los problemas técnicos afectan a cuestiones lingüísticas (ambigüedad y vaguedad del lenguaje jurídico), así como lógicas o conceptuales (contradicciones, lagunas, redundancias en el sistema normativo, cuestiones sobre derogación, etcétera); los problemas políticos son de carácter axiológico, ya que se trata de confrontar y ponderar los intereses sociales en juego, y dar preferencia a unos sobre otros en función de determinada escala valorativa (lo cual supone una opción política). Los problemas técnicos son analizados por la disciplina de la Técnica Legislativa; mientras que los problemas políticos, por la Metódica Legislativa.3

Los estudios de Metódica de la Legislación son una consecuencia directa de la crisis del Estado del bienestar en una de sus facetas: la crisis de la legislación.4 El punto de partida de este movimiento de ideas lo constituye una

conciencia generalizada sobre la existencia de una degradación de los niveles de calidad de la producción normativa, como consecuencia del incremento masivo de normas y de una actuación del legislador, cada vez más acelerada. Por otro lado, la elaboración de directrices sobre Técnica Legislativa traduce el interés por mejorar la calidad formal de la legislación. Estas directrices, no obstante, conciernen esencialmente a problemas de redacción, es decir, de estilo, terminología, estructura, etcétera, de los actos legislativos. Pero más preocupante que la calidad formal, es la calidad material de la legislación, que empeora. Como señala A. Figueroa, las insuficiencias de fondo de las decisiones legislativas aparecen con más claridad en el nivel de la aplicación y los efectos de las leyes: la inaplicación parcial o total de actos legislativos tiende a ser un fenómeno habitual, y los ejemplos de disposiciones legales impracticables, inadecuadas para la realización del objetivo previsto, o que producen efectos perversos, se incrementa. En este sentido, la crisis de la legislación es también, y puede ser, sobre todo, una crisis de su “puesta en práctica” y de sus efectos. Es por ello que el interés de la Ciencia de la Legislación no se limita a los problemas de Técnica Legislativa – de la mejor formulación de las disposiciones normativas, tipología de los reenvíos, abrogaciones y derogaciones, etcétera -, sino que también se ha de tomar en consideración otros problemas de la legislación, conectados con posteriores exigencias de participación, racionalización del ordenamiento normativo y reforma del procedimiento legislativo; como, por ejemplo, cuando se consideran las exigencias de ponderación de los diferentes intereses en juego en la elección efectuada por el legislador, y las de participación en el procedimiento de formación de los actos normativos de los destinatarios de las previsiones legislativas. Así pues, las mayores insuficiencias de la legislación se hallan en su calidad material, y no en los aspectos formales;5 de ahí la necesidad del estudio de la disciplina de la Metódica de la Legislación, ya que los problemas de la ley son, por su misma naturaleza, también problemas políticos que afectan al funcionamiento del Estado y a las relaciones de éste con la sociedad en un Estado intervencionista.

También cabe remarcar, en este apartado introductorio, lo que ya es un dato constatable, y es que el procedimiento legislativo suele ser excesivamente rápido, de tal manera que, con frecuencia, las leyes que se elaboran en los Parlamentos tienen graves defectos, tanto formales como materiales. Es cierto que en algunas ocasiones sí que hay una cierta premura, pero para ello existen los procedimientos legislativos de urgencia, los de lectura única, o incluso los de delegación en comisión; pero, en todo caso, éstas deben ser situaciones excepcionales. No se puede, pues, justificar la deficiente calidad de las leyes por la urgencia con la que se elaboran, ya que el Estado de Derecho ofrece instrumentos que deberían servir para facilitar una elaboración correcta de la legislación, sin dañar la seguridad jurídica. En efecto, la existencia de órganos especializados en el estudio y elaboración de las leyes (como, por ejemplo, las Comisiones Legislativas), hace que sean injustificables las fisuras que se producen en el ordenamiento jurídico cuando se introducen normas contradictorias, redundantes, inviables, oscuras..., en fin, defectuosas; que producen inseguridad y dudas, y cuyo principal factor causante reside en el mal funcionamiento del órgano legislativo.

En breves palabras, lo que se pretende en las siguientes páginas es poner de relieve cuáles son las principales causas que dan origen a la aparición de una disciplina – la Ciencia de la Legislación -, cuyo principal objetivo consiste en racionalizar el procedimiento de elaboración normativa. De ahí que se dedique este libro a analizar la crisis del Estado Social (que conlleva consigo una crisis en la actividad legislativa). En este punto hay que tener presente que la actividad intervencionista que la acompaña conduce, inevitablemente, a un incremento de la producción normativa, ya que las normas constituyen el medio de intervención de los poderes públicos en la economía y en la sociedad. Por este motivo, el fenómeno cuantitativo de sobrenormación debe ser completado con una mejora en su aspecto...

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