La intervención de las administraciones públicas en la gestión de los residuos industriales en el ordenamiento español
| Autor | Julia Ortega Bernardo |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Madrid |
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En el ordenamiento jurídico español la regulación de la gestión de los residuos industriales se establece en la Ley 10/1998, de 21 de abril, básica de residuos, (en adelante LBR).
Antes que cualquier otra cosa, esto significa que la regulación de los residuos industriales queda subordinada a los principios y criterios generales establecidos en esta nueva ley que asume una posición central en laordenación de este sector normativo. Esta ley estatal, siguiendo la moderna concepción de la política de residuos -y, en concreto, la Directiva 91/156/CEE, aplicable a todo tipo de residuos-, ha considerado conveniente (EM párrafo 1.º) abandonar la dualidad normativa en función de una clasificación mixta de los residuos que depende de su origen y de sus características -una ley relativa a los residuos con carácter general (Ley 42/1975, de recogida y tratamiento de residuos sólidos urbanos) y otra específica para los residuos peligrosos (Ley 20/1986 de residuos tóxicos y peligrosos)1-, y ha optado por establecer una norma común para todos ellos, la cual se ve desarrollada y completada con una regulación específica para cada una de las categorías de residuos.
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A pesar de que todas las clases de residuos sean reguladas, en un primer escalón, en esta ley básica del Estado, la propia LBR establece una serie de normas comunes para todos ellos y otras normas específicas aplicables a cada categoría de residuos 2. Así se distinguen en esta norma dos categorías principales de desechos, los residuos urbanos o municipales y los residuos peligrosos. A cada una de ellas dedica la ley un capítulo -el capítulo III y el capítulo IV del Título III respectivamente- en el que se les atribuye un diferenciado y específico régimen jurídico.
Esta distinción de regímenes jurídicos, en función de si se trata de un «residuo urbano» o si es un «residuo peligroso» resulta de aplicación en el ámbito de los residuos industriales. Este tratamiento jurídico diferenciado obedece a la constatación de que dentro de los residuos industriales -que son las basuras generadas en los procesos industriales- existen claramente dos clases de residuos: aquellos residuos que por su composición pueden asimilarse a los residuos urbanos, y, por tanto, pueden ser objeto de las mismas operaciones de recogida y tratamiento que estos residuos, de lo que se deriva su equiparación en cuanto al régimen jurídico; y, aquellos otros residuos que, teniendo un origen igualmente industrial, necesitan unas prescripciones especiales para su gestión que les hagan objeto de un control más intenso a causa de los graves riesgos que, dada su toxicidad o peligrosidad, representan para la salud humana, los recursos naturales, y el medio ambiente en general 3.
Por ello, a diferencia de los residuos urbanos y de los residuos industriales a ellos equiparables, los llamados residuos peligrosos -anteriormente denominados «tóxicos y peligrosos»- no son, prima facie, objeto del servicio de recogida y tratamiento de residuos prestado por las Administraciones públicas. De hecho, la LBR no atribuye a las Entidades locales la realización de la gestión de los residuos «tóxicos y peligrosos».
Así las cosas, desde la aprobación de la Ley estatal básica 20/1986, sobre residuos tóxicos y peligrosos, (en adelante LBRTP), y en esto nada ha cambiado la LBR, ha de entenderse que existen, en principio, dos regímenes jurídicos básicos: el de los residuos urbanos, que sí son recogidos y tratados por las Administraciones publicas que resulten competentes -normalmente las Entidades locales-, salvo que se trate de desechos para los que el ordenamiento jurídico ha previsto un sistema de gestión diferenciada cuya dirección y responsabilidad asumen los particulares -caso de los envases y residuos de envases por decisión de la Ley 11/1997, pero que puede ser ampliable a otro tipo de residuos en virtud del art. 7.1 b) y c) LBR, que se remite, en este sentido, a lo que disponga la legislación de desarrollo autonómica o los reglamentos estatales- y el de los residuos peligrosos, cuya gestión se identifica, en un principio, con una actividad «sometida a régimen de autorización». Esto significa que estos residuos pueden ser gestionados tanto por particulares como por personas jurídico-públicas que cuenten con la correspondiente autorización otorgada «por el órgano medioambiental competente de la Comunidad Autónoma».
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Esta dualidad de regímenes jurídicos -servicio público versus actividad empresarial sometida a autorización- no ha sido establecida por el legislador estatal de manera fija e inmutable. Existe, al igual que sucede en el derecho alemán 4, una cierta flexibilidad. Con apoyo en el art. 12.3 LBR, y al margen del servicio público reservado a las Entidades locales en relación con la recogida, transporte y eliminación de los residuos urbanos, las Comunidades Autónomas pueden declarar servicio público de su titularidad o de titularidad local todas o algunas de las operaciones que comprende la gestión de determinados residuos. Con base en el citado precepto el régimen jurídico de los residuos industriales peligrosos, que son residuos especialmente necesitados de control, puede variar en cada Comunidad Autónoma. Puede tratarse de una gestión realizada en todos los casos por particulares autorizados, o puede tratarse de un sistema en el que todas o determinadas clases de residuos peligrosos sean recogidos y tratados en exclusiva por las Administraciones públicas que designe la Comunidad Autónoma, ya sea por ella misma o por las Corporaciones locales.
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Esta interpretación de la ordenación de los residuos peligrosos se aparta de la que sostiene Poveda Gómez 5, que insiste en que la LBR distingue dos regímenes jurídicos aplicables a los residuos -que él diferencia en otros términos 6- «que no impiden que las Comunidades Autónomas distingan más categorías de residuos, además de las fijadas con carácter básico por la Ley de Residuos, siempre que establezcan para ellos regímenes jurídicos concretos que no contradigan las determinaciones establecidas con carácter básico en la Ley de Residuos».
Pues bien, frente a esta lectura de la LBR y del esquema básico de nuestro actual sistema de residuos, en este estudio se mantiene que la dualidad fundamental servicio público-residuos urbanos versus actividad empresarial sometida a autorización-residuos peligrosos puede verse totalmente modificada por la normativa autonómica dependiendo de lo que ésta disponga en relación a los residuos peligrosos, para lo que la LBR le permite -si cabía alguna duda expresamente en el art. 12.3-, absoluta libertad a la Comunidad Autónoma. La ordenación de la gestión de los residuos peligrosos va a depender, en última instancia, de lo que establezca la normativa autonómica aprobada -ya sea por la Asamblea legislativa o por el órgano de Gobierno de la respectiva Comunidad Autónoma-. Como ocurre en el derecho alemán, con la ley federal en materia de residuos, se permite que las regiones asuman en exclusiva la prestación de la recogida y el tratamiento los residuos peligrosos (vid. al respecto epígrafe I.2 in fine, y epígrafe III.2), al considerar que se trata de residuos que suponen un gran riesgo para la salud de las personas y para el medio ambiente de modo que, en ningún caso, puedan ser vertidos o abandonados de manera incontrolada.
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Sobre la base de esta distinción fundamental, y que se considera «básica» en nuestro ordenamiento...
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