La intervención local en las viviendas de uso turístico a través de la zonificación urbanística: requisitos y consecuencias

Autor:Estanislao Arana García
Cargo:Doctor en Derecho por la Universidad de Granada. Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Granada. Principales líneas de investigación: Derecho urbanístico y ambiental, Derecho administrativo económico, Derecho de aguas.
Páginas:6-21
RESUMEN

Con orígenes en formas colaborativas de economía no guiadas por el ánimo de lucro, en los últimos años ha surgido un nuevo modelo de servicios turísticos conocido bajo expresiones como la de «alojamientos turísticos» o «viviendas turísticas». Se trata de viviendas de carácter inicialmente residencial que, a través de una plataforma digital, son ofertadas con carácter turístico. Se trata de una... (ver resumen completo)

 
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Local government intervention in housing for tourist use through urban zoning: requirements and consequences

Estanislao Arana García

Universidad de Granada earana@ugr.es

NOTA BIOGRÁFICA

Doctor en Derecho por la Universidad de Granada. Catedrático de Derecho administrativo en la Universidad de Granada. Principales líneas de investigación: Derecho urbanístico y ambiental, Derecho administrativo económico, Derecho de aguas.

RESUMEN

Con orígenes en formas colaborativas de economía no guiadas por el ánimo de lucro, en los últimos años ha surgido un nuevo modelo de servicios turísticos conocido bajo expresiones como la de «alojamientos turísticos» o «viviendas turísticas». Se trata de viviendas de carácter inicialmente residencial que, a través de una plataforma digital, son ofertadas con carácter turístico. Se trata de una actividad económica con mucha aceptación social pero que, sin embargo, está generando numerosos conflictos relacionados, por ejemplo, con el medio ambiente urbano. Las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias en materia de turismo, han dictado normas que limitan esta actividad. Además, por otra parte, los Ayuntamientos, en ejercicio de sus competencias urbanísticas, están llevando a cabo una importante labor de control y limitación de la actividad a través de la técnica de la zonificación y que supone ubicar este tipo de viviendas en determinadas y concretas partes de la ciudad. A analizar los problemas jurídicos que se plantean con este tipo de medidas se dedica este trabajo.

PALABRAS CLAVE

Economía colaborativa; alojamientos turísticos; viviendas turísticas; medio ambiente urbano; zonificación; calificación urbanística; libre prestación de servicios; directiva de servicios; urbanismo y medio ambiente; dotaciones e infraestructuras locales.

ABSTRACT

Originally based on collaborative forms of economy not guided by the search of profit, in recent years a new model of tourism services known such as «tourist accommodation» or «tourist housing» has emerged. This model is orientend to residential housing and owners that, through digital services, is offered for touristic purposes. As economic activity with great social acceptance, nevertheless it is generating numerous conflicts related, for example, to the urban environment. The Autonomous Communities in the exercise of their competences in the tourism framework have approved regulations that limit this activity. On the other hand, the municipalities in the exercise of their urban competences are carrying out a major control and limitation of the activity through of zonification and locating this type of housing in specific areas of the city. This paper analyzes the legal perspective of this topic and how this type of measures and businesses are being development.

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KEYWORDS

Collaborative economy; tourist accommodation; tourist and housing economy; urban environmental planning and zonification; urban administrative authorization; freedom to provide services; directive of services; urban planning and environmental protection; local areas and infrastructures.

SUMARIO

  1. INTRODUCCIÓN. II. LAS COMPETENCIAS URBANÍSTICAS MUNICIPALES COMO TÍTULO DE INVERVENCIÓN EN EL ALOJAMIENTO TURÍSTICO: EN ESPECIAL, LA CALIFICACIÓN O ZONIFICACIÓN COMO TÉCNICA URBANÍSTICA APLICABLE. 1. LA CLASIFICACIÓN Y CALIFICACIÓN URBANÍSTICA COMO TÉCNICAS DELIMITADORAS DEL DERECHO DE PROPIEDAD INMOBILIARIA. 2. DEL ALOJAMIENTO COLABORATIVO AL ALOJAMIENTO TURÍSTICO O VACACIONAL: EL TRÁNSITO DEL USO RESIDENCIAL AL USO TERCIARIO HOTELERO. 3. EL INDETERMINADO Y HETEROGÉNEO RÉGIMEN JURÍDICO DE LA ZONIFICACIÓN O CALIFICACIÓN URBANÍSTICA. 4. LA ZONIFICACIÓN O CALIFICACIÓN URBANÍSTICA ES UN REQUISITO PARA EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD ECONÓMICA Y, POR TANTO, EN FUNCIÓN DE LAS CIRCUNSTANCIAS, PODRÍA CONSIDERARSE UNA MEDIDA CONTRARIA A LA LIBERTAD DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS PERO NO DE FORMA AUTO-MÁTICA. 5. LOS CAMBIOS DE USO DE RESIDENCIAL A TURÍSTICO Y LA NECESIDAD DE AUMENTO DE LAS DOTACIONES E INFRAESTRUCTURAS. III. CONCLUSIONES.

Introducción

La conocida bajo la expresión «economía colaborativa» como mecanismo para el intercambio de bienes y servicios de carácter no profesional, es el germen de una auténtica revolución que tiene lugar en nuestros días con la generación de nuevas actividades económicas que permite prestar determinados servicios muy demandados por la sociedad y con una enorme aceptación por su parte. Quizás, sean los sectores del transporte y del alojamiento turístico o alquiler vacacional los que más clara y globalmente se están viendo afectados por este fenómeno1.

Precisamente, el interés general que hay detrás de estas nuevas formas de economía, reclama una regulación que trate de equilibrar los diferentes derechos e intereses públicos y privados en juego. Es en este punto donde la Administración Pública se ve obligada a intervenir adoptando medidas de control o limitación establecidas en la legislación turística y que pretenden el control del acceso a la actividad en sí o, más recientemente y en el caso de la Administración local, utilizando sus competencias urbanísticas que condicionan absolutamente la actividad en la medida en que se determina el lugar en el que materialmente se puede llevar a cabo esta actividad.

Las medidas urbanísticas que están adoptando gran parte de los Ayuntamientos de nuestro país y que van a ser objeto de análisis en este trabajo, están resultando definitivas a la hora de controlar el desarrollo y expansión del fenómeno del alojamiento turístico o de las viviendas turísticas. Mediante la técnica de la calificación urbanística y de la modificación de los usos del planeamiento se están introduciendo limitaciones muy contundentes al fenómeno del alojamiento turístico que colisionan o pueden colisionar con derechos de carácter individual como la libertad de establecimiento, la propiedad o la libertad de empresa.

Hablamos de un sector realmente importante y con un peso económico nada desdeñable. Según un informe de Exceltur del año de 2015 (suponemos que en la actualidad estas cifras habrán aumentado aún más) el número de camas procedentes del sector del alojamiento turístico (más de 2,7 millones), supera en más del doble a las camas de uso hotelero. En una economía como la española tan dependiente del sector turístico, este fenómeno no puede pasar desapercibido y, de hecho, está siendo objeto de portada casi a diario en los diferentes medios de comunicación del país. La frontera que delimita este nuevo espacio económico, el rasgo definitorio o esencial, lo constituye la ordenación de los mercados por medio de plataformas

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digitales. Los perfiles los marca la presencia de una empresa que sirviéndose de la tecnología digital opera como un organizador de mercados2.

Se trata, sistematizando algunos de los elementos positivos, de un nuevo modelo de servicios turísticos que atiende a una parte de la población que tiene unas necesidades diferentes a las que se ofrecen con los alojamientos turísticos tradicionales. Por ejemplo, es un tipo de turismo que satisface las necesidades de unidades familiares que encuentran en este tipo de alojamiento mayor comodidad y adaptación a sus requerimientos (tanto de espacio como de tiempo de alquiler). Se trata, además, de un tipo de negocio que está al alcance de pequeños propietarios que pueden iniciar una actividad económica (siempre pensando en actividades económicas regularizadas y declaradas fiscalmente) aprovechando bienes y recursos infrautilizados o que, incluso, encuentran un incentivo para la rehabilitación regeneración de los cascos históricos de muchas ciudades de nuestro país. Es lo que se ha venido en denominar la democratización del turismo.

Sin embargo, junto a las ventajas sociales y económicas que tiene esta modalidad de explotación turística, también se producen externalidades que pretenden ser amortiguadas o eliminadas por la acción de los poderes públicos. Tratando de esquematizar o simplificar los efectos negativos de este fenómeno nos encontraríamos con los siguientes: a) problemas de competencia desleal con los operadores tradicionales; b) recelos desde la perspectiva fiscal, laboral y de consumidores; c) saturación del espacio urbano; d) restricciones de acceso al mercado inmobiliario; e) deterioro del medio ambiente urbano; f) incremento de las necesidades de dotaciones, infraestructuras y servicios.

Como en tantos otros sectores el problema está en encontrar la justa medida de intervención pública, tanto el modo como el grado de injerencia de los poderes públicos resultan esenciales para que dicha intervención no genere más problemas de los que trata de resolver. En este sentido, las acciones llevadas a cabo por diferentes municipios utilizando sus potestades y competencias urbanísticas están siendo muy discutidas y polémicas en la medida en que para los defensores de este nuevo modelo de servicios turísticos, son un ejemplo de intervención desenfocada...

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