Artículo 144: Intervención de las Cortes en el proceso autonómico

AutorEnrique Alvarez Conde
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Constitucional
Páginas36-52

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I Introducción

Casi todos los comentaristas de nuestra Constitución han subrayado, desde diferentes posturas políticas, que el Título VIII de la misma representaba la principal innovación y, a la vez, la regulación constitucional técnicamente más cuestionable, proponiéndose a tal efecto bien la propia reforma del mismo, bien una adecuada interpretación que subsanara las posibles disfuncionalidades existentes. Todo ello, sin olvidar la necesidad de desarrollar estas cuestiones con gran dosis de prudencia política, que no debería suponer la ausencia de una voluntad política para llevarla a cabo, requiriéndose a tal efecto la concurrencia de todas las fuerzas políticas.

En buena medida, estas "deficiencias" del Título VIII se deben a que nuestros constituyentes no configuraron, deliberadamente, un modelo de Estado que se Page 54 adaptase, con las naturales variedades, a los principios generales de las formas clásicas ya conocidas 1. Es decir, nuestro Estado autonómico contiene elementos característicos de las formas de descentralización política existentes en el ámbito del Derecho comparado, siendo difícil poder inclinarse por una u otra calificación conceptual, que en gran medida depende del propio desarrollo del mismo. Esta situación ha sido objeto de diferentes polémicas, doctrinales y políticas, llegándose a una especie de aceptación general del término "Estado de las Autonomías", que aparece concebido como una denominación neutra, incapaz de determinar la naturaleza jurídica de nuestro modelo de Estado.

Por ello, no es de extrañar que en la actualidad se hayan producido importantes debates doctrinales, y también políticos, en torno al carácter abierto o no de nuestro modelo autonómico, planteándose la conveniencia de cerrar definitivamente el mismo, así como la de acudir a formulas conceptuales concretas, como la del Estado asimétrico 2, para tratar de desentrañar su naturaleza.

A esta indefinición del modelo de Estado se podrían añadir otras disfuncionalidades de nuestra regulación constitucional. No obstante, y limitándonos exclusivamente al precepto que estamos comentando, habría que referirse a dos:

  1. La no configuración, a diferencia de lo que sucede en otros textos constitucionales, como el italiano, de un mapa territorial, pese a la oportunidad que para ello representaron, junto a la existencia de otra serie de inconvenientes, la existencia de los llamados "regímenes preautonómicos", establecidos en nuestro país desde el mes de septiembre de 1977 hasta el mes de octubre de 1978, y que parecía podían haber supuesto la superación de un histórico problema ciertamente espinoso.

  2. La defectuosa regulación de la iniciativa autonómica, en buena parte determinada por la inexistencia del mapa territorial, y que supuso, en los primeros momentos de desarrollo de nuestro Estado autonómico, toda una serie de disfuncionalidades que, a la postre, influirían, en algún modo, en la definitiva configuración del mismo 3.

Así pues, el artículo 144 de la Constitución incide de lleno en la problemática del proceso autonómico, concebido éste como aquel conjunto de trámites, plazos, requisitos y normas diversas que jalonan todo el proceso de configuración de las Comunidades Autónomas.

Todas estas cuestiones, y otras más que pudieran añadirse, han supuesto que a la hora de determinar el concepto de autonomía, a la hora de establecer la confiPage 55guración conceptual de las Comunidades Autónomas, se haya tenido en cuenta una nota definitoria de nuestro modelo de Estado. Y es que la configuración de éste no se produce en un acto único, sino a lo largo de todo un proceso que puede hacer variar sustancialmente su naturaleza. Es decir, el principio de voluntariedad, el principio dispositivo, como también se le denomina, aparece como algo consustancial a la propia configuración de las Comunidades Autónomas. No otro sentido tiene la ausencia de un mapa territorial y la amplitud con que ha sido concebida la iniciativa autonómica.

Esta configuración constitucional del principio de voluntariedad fue especialmente puesta de manifiesto tras el Informe realizado por la Comisión de expertos 4 en mayo de 1981, y la subsiguiente firma de los Acuerdos Autonómicos 5 en julio del mismo año entre el Gobierno de U.C.D. y el P.S.O.E., principales manifestaciones de lo que en su momento fue calificado como política de "concertación autonómica".

En efecto, en el primero de ellos se partía de la necesidad de corregir la utilización incondicionada del principio dispositivo, ya que podía crear una serie de disfuncionalidades importantes en el proceso de generalización del Estado de las Autonomías. Para ello, se proponían una serie de medidas, que serían recogidas por los Acuerdos Autonómicos, entre las cuales, por lo que al presente estudio se refiere, hay que destacar dos: la concreción del mapa autonómico y la utilización de los diferentes sistemas correctivos constitucionalizados en el artículo 144 6.

Así, pues, el contenido del artículo 144 debe analizarse desde esta perspectiva. A todo ello hay que añadir la utilización que se ha producido del mismo, a supuestos especialmente conflictivos, como han sido su aplicación al proceso autonómico andaluz, a fin de solucionar el contencioso de Almería, y a la integración de Segovia en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contencioso que ha sido, en definitiva, resuelto por nuestro Tribunal Constitucional. Finalmente, hay que mencionar las Leyes Orgánicas 1 y 2/1995, de 13 de marzo, por las que se aprueban los Estatutos de Autonomía para las ciudades de Ceuta y Melilla, que fueron dictadas en virtud de lo dispuesto en el artículo 144.b) de la Constitución.

Ciertamente, hoy día las cuestiones que plantea el precepto que estamos analizando, así como todo lo relativo al proceso autonómico, se encuentran, en buena medida, superadas. Pero ello no es óbice para poner de relieve toda una serie de temas, cuya solución política ha sido realizada a costa de una serie de planteamientos cuya constitucionalidad es más que cuestionable. Y ello, porque se han tratado de corregir a destiempo los errores de unas fuerzas políticas que no siempre han sabido estar a la altura de las circunstancias, máxime cuando nuestra regulación constitucional reclamaba un esfuerzo mayor de las mismas.

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II Los sistemas correctivos del ámbito territorial

Anteriormente hemos señalado que nuestra Constitución, cuando parecían existir condiciones más que suficientes para llevarlo a cabo, no había configurado un mapa territorial, permitiendo en cambio la posibilidad de diferentes supuestos de ámbito territorial que habrían de ser determinados, en virtud de ese principio dispositivo, por los propios territorios que quisieran acceder a la condición de Comunidad Autónoma. Estos posibles ámbitos territoriales, con carácter general, eran los siguientes:

a) Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes.

b) Los territorios insulares.

c) Las provincias con entidad regional histórica.

Junto a estos supuestos generales, constitucionalizados en el artículo 143.1, el artículo 144 preveía la posibilidad de un doble sistema correctivo.

1. Por un lado, en el apartado a) del precepto se establece la posibilidad de que las Cortes, mediante una ley orgánica y por motivos de interés nacional, autorizasen la constitución de una Comunidad Autónoma, cuando el ámbito territorial de la misma fuera igual o inferior al de una provincia y, además, careciese de entidad regional histórica.

De este modo, se contemplaban dos posibilidades, cuya incidencia práctica iba a ser desigual. En primer lugar, se permitía que territorios inferiores a una provincia adquiriesen la condición de Comunidad Autónoma. En virtud de ello, cabía la posibilidad de que contenciosos históricos como el de Cartagena pudiesen ser solucionados por decisión de las Cortes Generales.

Pero sin duda alguna, el precepto aparecía pensado para los supuestos en que se considerase que ciertas provincias carecían de entidad regional histórica de tal forma que ni siquiera el ejercicio de la iniciativa autonómica podía paliar, siendo necesaria la intervención del Parlamento para subsanar esta hipotética disfuncionalidad en la configuración del nuevo modelo de Estado.

Con ello se planteaba la cuestión de lo que había de entenderse por entidad regional histórica, requisito éste que parecía tener un carácter más rígido que las "características históricas, culturales y económicas comunes", a que se refería el artículo 143.1. de nuestra Constitución Por otro lado, de la redacción del precepto se deducía que las Cortes Generales no aparecían concebidas como auténticos titulares de la iniciativa autonómica, ya que la expresión "autorizar" viene a significar que los titulares de dicha iniciativa son otros y que las Cortes únicamente tienen que autorizarla. Y naturalmente, que dicha autorización, efectuada mediante ley orgánica, ha de hacerse de forma expresa y no a través de la misma ley orgánica por la que se aprueba el Estatuto de Autonomía.

Ante esta situación, y estando ya en tramitación algunos Estatutos de Autonomía de Comunidades Autónomas uniprovinciales, para los cuales las Cortes no se habían planteado la posibilidad de conceder dicha autorización, dando por exisPage 57tente la entidad regional histórica de las mismas, se publica el Informe de la Comisión de Expertos, que supone un giro importante en esta materia.

En efecto, partiendo de su planteamiento general de que hay que evitar el libre juego del llamado principio dispositivo, y tras señalar la conveniente generalización del proceso autonómico, con el establecimiento del mapa territorial, el Informe señalaba que las Comunidades Autónomas que se constituyeran deberían ser suficientemente sólidas, con dimensión...

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