Intervención de la Administración del Estado en caso de incumplimiento de obligaciones propias por parte de Entidades Locales prevista en el artículo 60 de la Ley 7/1985
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Alcance y requisitos de la facultad de intervención de la Administración del Estado en caso de incumplimiento de obligaciones propias por parte de Entidades Locales prevista en el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Examen de su tramitación parlamentaria. Análisis del supuesto concreto: incumplimiento de deberes urbanísticos. Competencia de la Comunidad Autónoma. Contestación al interesado en la que se le haga saber la Administración competente 1
A la vista de los antecedentes remitidos, cúmpleme informar lo siguiente:
Previo. En síntesis, el escrito presentado por un sindicato de funcionarios públicos pone en conocimiento de la Delegación del Gobierno en Extremadura que, según se relata en él, el Ayuntamiento de AAA (y, por mejor precisar, su Alcalde) está incumpliendo su deber de incoar y resolver expedientes de disciplina urbanística (incluyendo sancionadores) ante diversas construcciones ilegales denunciadas por la Policía Local. Ante ello, se solicita de la Delegación del Gobierno en Extremadura que curse el requerimiento y, en su caso, actúe con arreglo a lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (en adelante, citad como LRL).
I.1 Según reza el artículo 60 LRL,
Cuando una entidad local incumpliera las obligaciones impuestas directamente por la ley de forma que tal incumplimiento afectara al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legal-1Dictamen de 22 de abril de 2010, elaborado por don Juan José Torres Ventosa, Abogado del Estado-Jefe en la Comunidad Autónoma de Extremadura, a petición de la Delegación del Gobierno.
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mente o presupuestariamente garantizada, una u otra, según su respectivo ámbito competencial, deberá recordarle su cumplimiento concediendo al efecto el plazo que fuere necesario. Si transcurrido dicho plazo, nunca inferior a un mes, el incumplimiento persistiera, se procederá a adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de la obligación a costa y en sustitución de la entidad local.
El precepto, incluido dentro del Capítulo II del Título V («relaciones interadministrativas») consagra, pues, la intervención de la Administración del Estado y de la Comunidad Autónoma en asuntos de competencia de las entidades locales, permitiendo a una y a otra, con los requisitos que luego señalaremos, asumir y llevar a cabo actuaciones de la incumbencia de aquéllas en los casos en que las mismas rehusen cumplir las obligaciones que les son legalmente impuestas.
Se trata, en suma, de un mecanismo reactivo, no ante las conductas ilegales de las corporaciones locales (a las que se dedica el Capítulo III del Título V), sino ante la mera pasividad de ellas, o en palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1999, ante «casos de incumplimiento de obligaciones legales que no se substancian en actos o acuerdos antijurídicos, sino en la mera y simple inactividad o parálisis funcional como hecho», y que es lo que propicia, en último término, «una sustitución o subrogación meramente funcional y limitada a la actuación de que se trate» (Sentencia del Tribunal Constitucional 159/2001).
Tal propósito resulta confirmado por la historia legislativa del precepto. Y así, su incorporación al proyecto de ley, en fase de ponencia durante su trámite en el Senado2, fue justificada, con ocasión de la votación definitiva en el Congreso de los Diputados, con las siguientes pala-bras3:
Otra modificación importante que se introduce, aunque hasta ahora no ha habido referencias a la misma de ningún Grupo Parlamentario, es el artículo 60, que, por lo que me dice nuestro Grupo Parlamentario en el Senado, intenta establecer una intervención extraordinaria respecto de la autonomía municipal en aquellos supuestos límites en que la no actuación de los municipios ponga en peligro intereses generales.
I.2 Ahora bien, esta posibilidad de intervención, que, como ha puesto de manifiesto la doctrina, constituye una de las dos fórmulas de control gubernativo directo en las corporaciones locales que arbitra la LRL4 se presenta subordinada a unos requisitos, tal y como se desprende del tenor
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literal del precepto y expone, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de septiembre de 1999 (RJ 1999/9575), a saber:
1. La actuación omitida debe ser impuesta directamente por la ley y, en palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 159/2001, debe entrañar un incumplimiento grave.
2. El incumplimiento de tal obligación debe afectar al ejercicio de competencias de la Administración estatal o autonómica; en palabras de la Sentencia del Tribunal Constitucional 159/2001, «el artículo 60 LBRL exige expresamente un incumplimiento cualificado, habida cuenta de que debe afectar al ejercicio de competencias estatales o autonómicas».
3. Tales obligaciones deben tener suficiente cobertura económica, previsión a todas luces lógica si se aprecia que la actuación estatal o auto-nómica se ha de hacer «a costa y en sustitución de la Entidad local».
No basta, pues, con el mero incumplimiento de una obligación legal, sino que es preciso, además, que dicha omisión repercuta negativamente en la esfera competencial propia del Estado o de la Comunidad Autónoma. Ello es coherente con la posición de la Administración local, cuya autonomía está expresamente garantizada en los artículos 137 y 140 CE, y que el Tribunal Constitucional, en su sentencia 4/1981 (RTC 1981/4) resaltó invalidando cualquier suerte de tutela genérica y por razones de oportunidad de las administraciones territoriales superiores sobre aquélla. En dicha sentencia, en efecto, el Supremo intérprete de la CE (art. 1.1 Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre) afirmó:
Este poder “para la gestión de sus respectivos intereses” se ejerce –por lo demás– en el marco del ordenamiento. Es la Ley, en definitiva, la que concreta el principio de autonomía de cada tipo de Entes, de acuerdo con la Constitución. Y debe hacerse notar que la misma contempla la necesidad –como una consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la nación– de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad, tal y como establecen diversos preceptos de la Constitución, tanto en relación a las Comunidades Autónomas, concebidas como Entes dotadas de autonomía cualitativamente superior a la administrativa (arts. 150.3 y 155, entre otros), como a los Entes locales (art. 148.1, 2.º).
Posición de superioridad que permite afirmar –como admiten expresamente los recurrentes y se admite también en el Derecho comparado– que el principio de autonomía es compatible con la existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de las competencias, si bien entendemos que no se ajusta a tal principio la previsión de controles genéricos e indeterminados que sitúen a las Entidades locales en una posición de subordinación o dependencia cuasi jerárquica de la Administración del Estado u otras Entidades territoriales. En todo caso, los controles de carácter puntual habrán de referirse normalmente a supuestos en que el ejercicio de las competencias de la Entidad local incidan
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en intereses generales concurrentes con los propios de la Entidad, sean del municipio, la provincia, la Comunidad Autónoma o el Estado.
El control de legalidad, con la precisión anterior...
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