Algunos interrogantes en torno a los programas de inclusión activa como estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión social

Autor:M.ª Luz de la Cal Barredo - Mikel de la Fuente Lavín
Cargo:Profesores de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea
Páginas:45-87
RESUMEN

Este trabajo estudia los orígenes y el desarrollo de la política de inclusión activa a través del empleo como estrategia de lucha contra la pobreza y la exclusión social. Se indican las otras políticas que, en el marco de la Unión Europea, dificultan o impiden la consecución de los objetivos de la política de inclusión, entre ellas la versión puramente flexibilizadora de la flexiseguridad y las ambigüedades y varias alternativas que plantean las políticas de activación. Se expone la relación de la política de inclusión con las prestaciones económi... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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0. Introducción

En los últimos años, las estrategias de lucha contra la pobreza implementadas desde las instituciones tratan de trascender la esfera de la asistencia social y la garantía de rentas e ir hacia un planteamiento más integral que logre la inclusión social de los colectivos beneficiarios de las prestaciones. Como quiera que en nuestras sociedades el trabajo aún continúa siendo el principal vehículo de inserción social, los programas de activación laboral ocupan una parte importante de la escena.

En estas páginas nos proponemos examinar los orígenes de los programas de inclusión activa y la filosofía que los inspira, así como el tipo de estrategia que se está implementando desde la Unión Europea para su impulso. A continuación trataremos de poner de manifiesto las debilidades de este planteamiento de cara a dar una respuesta integral, preventiva y duradera a la problemática de pobreza y exclusión social presente en nuestras sociedades. Por un lado, se trata de debilidades originadas por el limitado concepto de inclusión que se maneja y por el limitado potencial inclusivo que tiene hoy día el empleo. Por otro lado, el propio fracaso de la Estrategia de Lisboa imposibilita la inclusión a través del empleo para toda la población en edad de trabajar. Pero es que además, la crisis econó-mica y las políticas restrictivas que se están implementando para hacerle frente, implicarán un crecimiento de los colectivos pobres, vulnerables y excluidos.

Por último, haremos una valoración del programa vasco de garantía de rentas en la línea anteriormente apuntada, es decir, en cuanto a su capacidad para favorecer la plena integración social de los colectivos vulnerables, tanto desde el punto de vista de situar a sus beneficiarios por encima del umbral de pobreza como desde la perspectiva de garantizar recursos para la inserción suficientemente variados y adaptados a las situaciones diversas de estas personas.

1. La inclusión activa: orígenes y filosofía

La flexibilización de los mercados de trabajo europeos se presentó como requisito para superar la crisis del empleo iniciada a mediados de los 701, pero en

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Europa, no se consiguió generar empleo para toda la población en edad de trabajar y, a pesar del importante crecimiento del empleo temporal y a tiempo parcial, las tasas de desempleo continuaban siendo elevadas en el año 2000. Es en este contexto en el que el eje de las políticas de empleo se desplaza hacia la activación con un doble objetivo: mejorar las condiciones de la oferta de trabajo, de modo que las empresas puedan encontrar la mano de obra que necesitan y externalizar parte del coste de formación básica y específica que exigen las nuevas tecnologías, así como implicar a los sindicatos en la gestión de la formación.

A la persistencia del desempleo hay que sumarle toda una serie de cambios estructurales demográficos y sociales que se habían producido durante las décadas de los 80 y los 90 y que generan un incremento de la vulnerabilidad entre la población, nuevos riesgos sociales que, a modo de síntesis, se pueden situar bajo el epígrafe de la nueva pobreza y/o la exclusión social. A tales situaciones no se les dio respuesta mediante la reformulación de los sistemas de protección social contributiva existentes, sino que lo que se hizo fue buscarles acomodo en la asistencia social, creando nuevas prestaciones a las que se accedía bajo ciertas circunstancias económicas, familiares y de disponibilidad laboral y/o formativa. En este último aspecto, las diferencias entre países e incluso regiones y ciudades son muy importantes. Así, en algunos casos, la participación en programas de activación o la aceptación de una oferta de empleo razonable es un requisito para cobrar las prestaciones, mientras que en otros estas obligaciones no son tan estrictas2.

Desde 1995 y por primera vez desde la crisis de los 70, hay un período de crecimiento económico ininterrumpido de aproximadamente una década. Esto tiene sus frutos en el empleo, con la consiguiente reducción de las tasas de paro. Al margen de la valoración de la calidad del empleo creado y, ciñéndose exclusivamente a lo cuantitativo, se acaricia la posibilidad de volver la pleno empleo (que, técnicamente, supone una tasa de paro en torno al 4%). Un reciente estudio de la OCDE (OCDE, 2008: 30), que reúne una serie de análisis sobre la distribución de los recursos en los 30 países de la OCDE y recoge información sobre las tendencias que se extienden hasta mediados de la década de 1980 para aproximadamente dos terceras partes de los países, reconoce abiertamente que,

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desde mediados de los ochenta, ha tenido lugar un aumento de la desigualdad de los ingresos en la mayoría de los países de la OCDE. Entre los factores que han impulsado los cambios en la desigualdad de los ingresos y en la pobreza a lo largo del tiempo, el estudio destaca los relacionados con el trabajo. Así, señala que los ingresos de los trabajadores a tiempo completo se han vuelto más desiguales en casi todos los países de la OCDE, debido a que «quienes ganan mucho están ganando aún más». Las tasas de empleo de la gente con menos estudios han caído. Las tasas de pobreza entre las familias desempleadas son casi seis veces superiores a las de las familias con trabajo. No obstante lo anterior, el estudio reconoce que el trabajo no basta para evitar la pobreza, ya que más de la mitad de la gente pobre pertenece a familias cuyos bajos ingresos se deben a la combinación de trabajar con jornadas muy reducidas y/o con salarios muy bajos (OCDE, 2008: 320-322).

En las últimas décadas está apareciendo con fuerza el fenómeno de los trabajadores pobres (working poor). A pesar de que el empleo reduce el riesgo de pobreza, que alcanza al 15% de la población total y al 42% de las personas desempleadas en la UE 27, aproximadamente el 8% de las personas con empleo era considerada working poor, lo que significa que el 8% que se encontraba trabajando no llegaba a alcanzar los ingresos que delimitan usualmente el nivel de pobreza monetaria, porcentaje que llegaba al 11% en España3. Ese riego es más bajo, de media, entre las mujeres que trabajan que entre los hombres (el 7% frente al 8%)4y es más elevado entre los trabajadores jóvenes que en los de más edad, si bien existen sustanciales diferencias entre los Estados miembros. Así, en España el riesgo de pobreza es más elevado entre los trabajadores mayores, pero la mejor situación relativa de los más jóvenes no se debe a una adecuada inserción laboral sino a su permanencia tardía en el hogar de sus padres. El aumento de la contratación temporal y a tiempo parcial ha incrementado el número de personas de bajos ingresos, especialmente mujeres y jóvenes y, frecuentemente, esos trabajos no suponen un paso hacia mejores empleos. Algunos analistas de la OCDE (Scarpetta, Sonnet, y Manfredi, 2010: 31), con el argumento de suprimir obstáculos desde el lado de la demanda de los jóvenes, propone reducir sus salarios directos e indirectos, mediante la instauración de un sub-salario mínimo para ellos, la reducción de las cotizaciones sociales aplicables y la puesta en práctica de contratos de aprendizaje con salario inferior al salario mínimo por el «compromiso de formación» que implican (en muchos casos, teórico). Sin embargo, análisis de la misma OCDE (2008: 320) constatan que el trabajo a tiempo parcial y el temporal, se caracterizan por desigualdades salariales más

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pronunciadas (superiores a la mitad en Holanda y en los países nórdicos) y, de hecho, han contribuido al crecimiento de las desigualdades en los países (entre ellos España) donde estas formas de trabajo se han desarrollado recientemente.

A pesar del crecimiento de las desigualdades y de la precarización del empleo, algunos colectivos de la población en edad de trabajar están en desempleo o excluidos del mercado de trabajo de forma permanente5y quedan cronificados en las prestaciones asistenciales6. Se encuentran con múltiples barreras para el acceso al trabajo: escasas habilidades, responsabilidades de cuidado, edad, origen inmigrante, discapacidad y otros factores discriminatorios (Comisión Europea, 2010a: 35). Excluidos de la prosperidad económica y del aumento de los puestos de trabajo, sufren riesgo de pobreza y exclusión social. Una idea que toma cierta fuerza en estos años es la de que, en referencia a las políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social, y estando ya consolidada la garantía de un ingreso mínimo (aunque con importantes diferencias entre países y regiones en cuanto a la intensidad protectora), se debían dar pasos para garantizar un segundo derecho: el derecho a la inserción. La vinculación entre trabajo y derecho a la inserción permitiría neutralizar, al menos parcialmente, la dependencia permanente del sistema público, sin sustituirla por el resurgimiento de la dependencia liberal del mercado (Monereo Pérez, 1999: 244).

En este contexto es en el que se va a configurar el tratamiento de las personas pobres capaces de trabajar en Europa. Se trata de...

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