Interrelaciones entre protección penal y protección administrativa de ordenación del territorio. En especial,art. 319 CP
| Autor | Carlos Romero Rey |
| Cargo | Abogado. |
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CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE LA ORDENACION DEL TERRITORIO Y LA DUALIDAD DE REGIMENES SANCIONADORES QUE INCIDEN SOBRE LA MATERIA
Aun siendo el Derecho administrativo y sustancialmente el Derecho urbanístico la disciplina que comúnmente se ocupa de la ordenación del territorio, existen igualmente otros sectores del ordenamiento jurídico que inciden de una forma más o menos directa sobre la misma. Así, por ejemplo, el Derecho civil, en cuya sede habremos de buscar conceptos tan trascendentes como el de propiedad, responsabilidad decenal por vicios de construcción, relaciones de vecindad ex artículo 590 del Código Civil, etc.; el Derecho financiero, que configura determinadas operaciones urbanísticas como hecho imponible de ciertas figuras impositivas o, incluso, a través de la utilización de figuras impositivas que, con una finalidad claramente extrafiscal, tratan de conseguir determinados fines de interés general relacionados de una manera más o menos directa con este ámbito (Ref.); o el Derecho penal, mediante la creación de figuras delictivas orientadas hacia la protección de determinados bienes jurídicos relacionados con la ordenación del territorio.
Esta pluralidad de disciplinas que inciden sobre la materia, o mejor dicho, que la convierten en objeto propio de atención, resulta plenamente acorde con el concepto amplio y multidisciplinar que, de ordenación del territorio, ofrece la Carta Europea de Ordenación del Territorio de 23 de mayo de 1983, que la define como «la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad».
Este concepto no sólo se traduce en una función de planificación física, sino también en una política económica y en una serie de criterios cuya finalidad es la lucha contra los desequilibrios territoriales (Ref.).
Si aplicamos el concepto al ámbito urbanístico, el mismo aparece íntimamente ligado a la idea de Plan y tiene el sentido de dar una respuesta adecuada, a través del planeamiento, a las distintas especificidades que presenta cada una de las zonas en las que se divide el territorio, que tienda a posibilitar el desarrollo armonioso de la sociedad en los núcleos urbanos, con una equilibrada implantación de espacios libres y equipamientos; el asentamiento de las zonas industriales en lugares relativamente alejados de los núcleos de población y que, a su vez, respondan al mejor aprovechamiento del sistema de comunicaciones; la preservación del suelo no urbanizable del proceso de desarrollo urbano; y, en fin, la especial protección de los espacios naturales existentes en el ámbito territorial objeto del planeamiento (Ref.).
Ahora bien, la protección penal, de acuerdo con el carácter fragmentario y de última ratio de este sector del ordenamiento jurídico, no abarca ni mucho menos la totalidad del concepto anteriormente referido y sólo recoge una parte de los actos contra el uso del suelo y la edificación que la legislación urbanística configura como infracciones. Por lo tanto, el Código Penal de 1995 introduce en nuestro ordenamiento la tipificación como delito de determinadas conductas de relevancia urbanística que, hasta ese momento, únicamente constituían infracciones administrativas de las que se ocupaba el Derecho administrativo sancionador (Ref.).
Esta dualidad de regímenes sancionadores sobre una misma materia no es sino consecuencia, tal y como se ha señalado, de la «identidad ontológica entre delitos e infracciones administrativas, propiciada por la consideración de la unívoca potestad punitiva del Estado, concretada en dos manifestaciones: el delito y la pena por una parte y, por otra parte, la infracción administrativa y su sanción» (Ref.).
En definitiva, y de acuerdo con lo dicho, la incardinación de una determinada conducta como delito o como infracción administrativa y la aplicación a la misma de una pena o de una sanción administrativa constituye un criterio de política legislativa que pertenece a la discrecionalidad del legislador (Ref.). Ello no obstante, no han faltado autorizadas voces, tanto desde la perspectiva administrativista como desde la puramente penal, que han acogido con severas críticas la formulación de estos tipos penales (Ref.), o que, al menos, han puesto de manifiesto las dificultades técnicas que puede originar su aplicación práctica.
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LA PROTECCION ADMINISTRATIVA: LAS INFRACCIONES URBANISTICAS
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CONCEPTO DE INFRACCION URBANISTICA Y SU TIPIFICACION
Antes de entrar en el estudio de los tipos penales que conforman los denominados «delitos urbanísticos» ha de analizarse el régimen jurídico-administrativo de las infracciones urbanísticas, así como la incidencia en los procedimientos sancionadores de la posible subsunción de la conducta cuestionada en alguno de los tipos penales a los que más adelante nos referiremos.
Conforme a la clásica definición de T. R. FERNANDEZ constituyen infracciones urbanísticas aquellas conductas antijurídicas, típicas y culpables que por suponer una vulneración de la normativa contenida en la legislación urbanística o en los Planes, Programas, Normas y Ordenanzas quedan sujetas a sanción.
El propio artículo 261 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Suelo (en adelante TRLS92) -declarado inconstitucional por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, de 20 de marzo; pero «rehabilitado» y aplicable en determinadas Comunidades Autónomas, como la de Extremadura en virtud de la Ley 13/1997, de 23 de diciembre, reguladora de la actividad urbanística de la Comunidad Autónoma de Extremadura, razón por la cual nos referiremos al mismo a lo largo del presente estudio- afirma que «son infracciones urbanísticas las acciones y omisiones que vulneren las prescripciones contenidas en la legislación y el planeamiento urbanístico, tipificadas y sancionadas en aquélla»; añadiendo que toda infracción llevará consigo la imposición de sanciones a los responsables, así como la obligación de resarcimiento de daños e indemnización de los perjuicios a cargo de los mismos, todo ello con independencia de las medidas previstas en los artículos 248 a 256 (Ref.).
La tipificación de las infracciones se contiene en los artículos 66 a 89 del Real Decreto 2.187/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Disciplina Urbanística.
Respecto de tales preceptos nos interesa destacar en este momento dos ideas: a) los mismos establecen un amplio catálogo de infracciones, obviamente mucho mayor que el tipificado en el Código Penal, rigiéndose la imposición de sanciones por la regla general contenida en el artículo 272 TRLS92 que señala que «en ningún caso la infracción urbanística puede suponer un beneficio económico para el infractor»; y b) respecto de las personas responsables se utiliza una terminología muy similar a la que utilizará después el Código Penal, señalándose, a estos efectos, al promotor, al empresario de la obra, al técnico director de las mismas, al facultativo que hubiere informado favorablemente el proyecto y a los miembros de la Corporación que hubiesen votado a favor del mismo.
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INCIDENCIA EN EL DERECHO URBANISTICO DISCIPLINARIO DE LA TIPIFICACION PENAL DE DETERMINADAS CONDUCTAS DE RELEVANCIA JURIDICO-URBANISTICA
Una vez expuesto lo anterior, ha de analizarse la trascendencia que haya podido tener la entrada en vigor del Código Penal de 1995 en la materia de disciplina urbanística. En este sentido, resulta evidente que a partir de ese momento, unos mismos hechos pueden ser constitutivos de delito y de alguna de las infracciones urbanísticas tipificadas en el Reglamento de Disciplina Urbanística. Ante tal circunstancia y debido a la vis atractiva de la jurisdicción penal, reflejada en...
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