La interrelación de interés público, interés común e interés privado en la noción de utilitas publica

AutorJuan Miguel Alburquerque
Páginas131-156

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1. Introducción

Utilitas publica es un término que designa diversas realidades -excesivamente plurisémico- y que puede asumir diferentes aplicaciones y justificaciones en las actuaciones jurídicas romanas, y muy especialmente en la experiencia administrativa romana.

En este sentido, quiero recordar con el principal impulsor y director de los estudios concernientes a la experiencia administrativa, medioambiental y fiscal

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romana en España, Fernández de Buján, A., coordinador desde hace más de dos décadas de varios Proyectos compartidos de Investigación en los que también he participado -ya ejecutados y publicados sobre esta materia-, y director de varios libros específicos sobre la materia, (entre los que cabe mencionar, "Derecho Administrativo Histórico", Santiago de Compostela 2005, págs. 391; "Hacia un Derecho Administrativo y Fiscal romano", Madrid 2011, 449 págs.; "Hacia un Derecho Administrativo y Fiscal romano II", Madrid 2013, 587 págs., y la presente publicación "Hacia un Derecho Administrativo y Fiscal romano III")1,

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que una de las ideas conductoras de la Administración Pública Romana, en el marco de sus Instituciones y actividad de orden administrativo, lo representa la especial atención dedicada a la configuración de la "utilitas publica ". Aspecto que trataré de forma preferente en este estudio, y respondiendo al propio tiempo a las perspectivas que acertadamente y de forma recurrente afirma Fernández de Buján, A., es decir, atendiendo al principio de la unidad de la ciencia jurídica,

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"en relación con la que cabría remontarse a la cita clásica del texto de Ulpiano D. 1.1.1.2, acerca de las dos posiciones para el estudio del Derecho: «Huius studi duae suntpositiones, publicum etprivatum. Publicum ius est, quodad statum rei Romanae spectat, privatum, quod ad singulorum utilitatem; sunt enim quaedam publice utilia, quaedamprivatim», en atención a la utilidad pública o privada"; y, asimismo, a la propia unidad del Derecho Romano como Ordenamiento jurídico global de toda la experiencia jurídica del pueblo y del territorio romano". Parafraseando a Schulz, prosigue nuestro el Autor, "no resulta justificada la separación rigurosa de las normas pertenecientes al ius publicum y al ius privatum, que -sin duda- se encuentran estrechamente relacionadas, entre sí y en la práctica, lo que supuso graves perjuicios, entre los que se cuenta la falta de una mayor atención por la jurisprudencia romana a las cuestiones de Derecho público, y ello con independencia de que el planteamiento teórico, la aplicación práctica y la elaboración científica de la parte más valiosa y perenne del pensamiento jurídico sea la correspondiente al derecho de juristas clásicos, y que este se desarrolle de manera preval ente en el ámbito del Derecho privado".

A estas observaciones precedentes hay que atribuirles, a mi juicio, una especial relevancia, pues sintetizan una opinión muy generalizada entre los estudiosos de nuestra ciencia jurídica -se advierte una tendencia excesiva a la separación de las normas de Derecho público y Derecho privado-, y desvelan claramente las carencias que debemos rellenar a la hora de afrontar nuestros trabajos futuros, sin olvidar, por tanto, que el eje sobre el cual deben gravitar lo constituyen los dos principio rectores citados anteriormente: Unidad de la ciencia jurídica y unidad del Derecho Romano como Ordenamiento jurídico global de toda la experiencia jurídica romana.

La idea de interés público o común se verifica o puede encuadrarse en la mayoría de las nociones sobre utilitas pública, utilitas omnium y utilitas universorum. En líneas generales, podemos afirmar con Fernández de Buján A.,2 y parte de la doctrina mayoritaria, que "hasta la época clásica coincide el significado de las expresiones utilitas publica, utilitas omnium y utilitas universorum3. La contraposición de intereses

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privados y públicos produce el resultado, con carácter general, de subordinación de los intereses privados, pero entendiendo que ello se hace en utilidad del pueblo en su conjunto, no de un ente estatal o abstracto como el Estado romano. A partir de la época clásica y de manera especial en la época postclásica, se introduce ya claramente en los textos la idea de utilidad del Estado o del Fisco, llegándose a considerar que lo que es de utilidad pública, es decir, del Estado como ente abstracto o de otros entes públicos, como pueden ser los intereses meramente fiscales4 o recaudatorios, podría no ser de interés o no coincidir, al menos en una primera instancia, con los intereses de los particulares o incluso de la colectividad en cuanto tal. Se trata de que prevalezca ante todo el interés superior del Estado, al entenderse que ello, en definitiva, constituye en último extremo el interés común". Parece evidente y así lo demuestran las fuentes que en esta última fase no se busca la coincidencia expresa entre la utilitas omnium y la utilitas publica, si bien, con Justiniano se ve intensificada la tendencia y la proclividad a refrendar y puntualizar expresamente, como mínimo, las posibles convergencias tradicionales con la utilitas omnium5.

Lo que hemos sintetizado precedentemente acerca del sustrato de la utilitas no deja de estar inmerso en un sin fin de matizaciones divergentes que se hace preciso recordar. En este sentido, siquiera de soslayo, destacaremos algunos aspectos evolutivos y oscilaciones puntuales de la noción. Partiendo de premisas generales, puede verse o entenderse como búsqueda del interés legítimo de los particulares; el respeto al ciudadano -esencia de la República-; posible eje sobre el cual gravita la doctrina política y jurídica romana; utilidad pública del pueblo con carácter preferente; o de la comunidad de los ciudadanos; o utilidad del Estado como conjunto de ciudadanos; utilidad del Estado o sus servicios públicos como entidad autónoma; los ciudadanos como beneficiarios sin carácter preval ente pero copartícipes en ocasiones; la utilidad común -la utilidad de la república reúne la utilidad común-; la utilidad común que no esté en contraposición con los intereses de cada

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uno de los particulares, es decir, que sea de cada uno y de todos: utilidad común y del interés privado; utilidad pública como utilidad común; la utilidad de la administración pública; el bien común de la colectividad; utilidad común como interés preferente de la colectividad; utilidad pública como común utilidad; lo justo o la utilidad social. Res publicae equivalente a res populi, y la utilitas, para Cicerón y Séneca consiste en la consecución del bien común6.

2. Utilitas omnium-reí publicae causae

La utilidad común -la utilidad de la república reúne la utilidad común-, sin detenernos en este momento en destacar la idea de los sofistas7 sobre lo útil y lo justo, es la más invocada -aunque no la única-, en el tramo histórico inicial de la noción de utilitas publica. Se trata, según algunos escritores, de la concepción más humana de utilidad. Y no es de extrañar por tanto que hasta la época clásica tiendan a coincidir las expresiones utilitas rei publicae -en el sentido destacado por G. Jossa8, rei publicae causae, cura et tutela rei publicae, proyectándose en esta época como una prolongación de los principios republicanos a seguir, aunque ya no se trate de la expresión de una voluntad externa de la comunidad, sino como propio de la comunidad (en este sentido, utilitas rei publicae también significa ratio, iustitia y aequitas); utilitas publica, utilitas omnium y utilitas universorum, con un significado análogo, como hemos señalado en párrafos precedentes. Hasta la época de los severos aproximadamente, según G. Jossa, entre otros, el Estado romano es como el Estado republicano, no una monarquía en la cual el princeps es el dominus, sino res publica, en la cual el emperador es magistrado. Por tanto, Augusto no entiende el Estado como un ente distinto de la colectividad, sino como la colectividad misma, no es una abstracción o persona jurídica, sino la comunidad del pueblo: la utilitas rei publicae es por tanto, utilitas communis, interés de la colectividad, y no representa el interés de un ente abstracto distinto de la colectividad9. El pensamiento imperial de la época clásica sobre la utilitas rei publica -utilitas communis (dotada de iustitia y aequitas) es según este autor, un pensamiento y un planteamiento dotado de indicios en clave moral -aparentemente superior-, que no supone un

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contraste con los resultados legales: "In realtá é nelFessenza della politica e della legge, in quanto appunto dirette ú\ utilitas communis, di essere buone e giuste, di realizzare anzi tutto il bene e turto il giusto"10.

3. Utilitas publica-utilitas omnium

Una retocada concepción de la utilitaspublica -que no parece distanciarse al principio demasiado de la utilitas omnium más auténtica y repleta de connotaciones humanísticas y morales11-, se va abriendo camino con ciertos matices dife-renciadores: Es decir, los perfiles entre la contraposición de intereses privados y públicos se van acentuando y llegando abiertamente a una posible subordinación de los intereses de los particulares; si bien, justificando la actuación administrativa por entender que se hace en función de una clara utilidad para el pueblo en su totalidad, y no de un ente autónomo y abstracto. Recordaremos a este propósito algunos puntos coincidentes señalados por algunos estudiosos sobre de este...

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