Internalización de las externalidades del transporte

La investigación tiende a sugerir que los impactos externos del transporte (impactos ecológicos y sanitarios en especial) no están representados adecuadamente en el paquete actual de medidas fiscales

La mayoría de los resultados de las investigaciones sugieren que los impactos externos del transporte (impactos medioambientales sobre la salud en especial) no están representados adecuadamente en el paquete actual de medidas fiscales relacionadas con el transporte. También es cada vez más obvio que la internalización de los costes externos es una medida necesaria, con el fin de minimizar las externalidades del transporte. Según el principio de que `el que contamina paga¿, el precio pagado por el usuario debería reflejar el coste total de las actividades de transporte, incluidos los costes de las externalidades del transporte. No obstante, las investigaciones no han dado resultados concluyentes que den una indicación sobre qué nivel de precios pudiera ser "justo" para el transporte y los combustibles. Realmente, no existe un único precio "justo": los resultados difieren dependiendo de las premisas sobre las que se basen y de los contextos a los que se refieran con respecto a la disponibilidad de datos, identificación de relaciones causa - efecto, etc.

El cálculo de los costes totales de, por ejemplo, el calentamiento mundial debido al CO2, los problemas de salud causados por partículas ultra-finas, el agotamiento de los recursos naturales, los retrasos debidos a las congestiones de tráfico, o las muertes por accidentes, depende de los valores que otorgue la sociedad a un gran número de atributos tales como la seguridad, la calidad del aire, etc. Además, el valor percibido de estos recursos depende del contexto socio-económico y de las prioridades éticas y políticas. Aunque se pudiera calcular un valor generalmente aceptado de los costes de las externalidades del transporte, sería difícil atribuir la participación adecuada a cada tipo de actividad del transporte en cada contexto geográfico, temporal o socioeconómico (ya que supera el simple cálculo de las cuotas de utilización de cada modo de transporte e implica consideraciones tales como la utilización en horas punta frente a las horas no punta y la utilización urbana frente a la no-urbana).

Aunque se pudiera calcular un valor generalmente aceptado de los costes de las externalidades del transporte, sería difícil atribuir la cuota adecuada a cada tipo de actividad del transporte en cada contexto geográfico, temporal o socioeconómico

El transporte es un medio importante para satisfacer las necesidades económicas y sociales y por tanto cualquier medida que pudiera incrementar el coste para los usuarios tendría con toda probabilidad que enfrentarse con una fuerte resistencia. Lo que complica más el tema es la necesidad que tienen las políticas de transporte de minimizar los impactos medioambientales sin socavar el crecimiento. Desvincular el crecimiento de los impactos ecológicos es la principal prioridad política, pero hacer posible que los políticos consigan esta meta no es nada fácil (Christidis, septiembre 2000). La equidad social es también un tema que ha de analizarse cuidadosamente. Se espera que un incremento en los costes del transporte reduzca la movilidad de quienes tienen ingresos más bajos. Los impuestos sobre los combustibles tienden a ser regresivos, es decir constituyen una proporción mayor de la renta para la población con niveles de ingresos más bajos que para la de los niveles más altos. Las tasas sobre el uso de las vías públicas y los impuestos sobre los vehículos, ya sean de una sola vez o anuales, también influyen sobre la posesión de automóviles, las características de la flota y la intensidad del transporte que pueden ser distintos según sea el nivel de renta del usuario. (Nótese que esto se aplica tanto al transporte privado como al público, puesto que las elasticidades de precios con respecto al transporte público pueden ser mayores para los grupos de menor renta). Por lo tanto, es necesario comprender mejor los impactos socioeconómicos y ecológicos de las variaciones en los costes del transporte.

El tema de internalizar los costes externos del transporte y ponerse de acuerdo sobre en qué medida están internalizados de hecho, es un problema de decisión política. Hay compromisos que se deben considerar tanto a corto como a largo plazo, a la hora de identificar un precio "justo" para el transporte. A corto plazo, las decisiones políticas tienen que encontrar un equilibrio entre la mejora de las condiciones medioambientales y las presiones que las nuevas medidas ejercerán sobre la actividad y la equidad económicas. A largo plazo, el tema de la sostenibilidad intergeneracional es también importante. El grado en que las externalidades se internalicen hoy afectará a los recursos y a la calidad de vida de las generaciones futuras. Si el precio que pagamos hoy por el agotamiento de los recursos naturales o por el calentamiento mundial es bajo, las futuras generaciones tendrán que tolerar una calidad de vida inferior o estarán gravadas con costes de eliminación más altos.

La sostenibilidad intergeneracional es un tema importante. El grado en que las externalidades se internalicen hoy afectará a los recursos y a la calidad de vida de las generaciones futuras

Medidas fiscales

La mitigación de los impactos negativos del transporte requiere una combinación de medidas tecnológicas, legislativas, fiscales, de planificación y otras de gestión de la demanda de transporte. Cada sistema tiene sus propios beneficios potenciales, costes de implementación, efectos secundarios y horizonte temporal; consecuentemente, una combinación de políticas diferente es la apropiada para cada caso específico, dependiendo del medio ambiente local, y de las características económicas y sociales.

Las medidas fiscales afectan directamente a las opciones de los usuarios y al comportamiento frente a los desplazamientos y pueden conseguir que el mercado refleje los costes totales con más efectividad

Las medidas fiscales afectan directamente a las opciones de los usuarios y al comportamiento frente a los desplazamientos. Los usuarios del transporte seleccionarían las alternativas más eficaces (en términos generales) si tuviesen que pagar los costes totales de sus patrones de movilidad. El no obligar a los usuarios a pagar el coste total de los impactos negativos que producen, desde un punto de vista económico, equivale a mantener un mercado ineficaz. Como se demostró con los resultados de los programas AUTOOIL 1 & 2 de la Comisión Europea, las medidas fiscales tienden a incrementar el éxito y a rebajar los costes de las medidas técnicas.

El abanico de medidas fiscales aplicables a la política del transporte incluye esquemas de peaje para cierta infraestructuras (por ejemplo las autopistas) o áreas (por ejemplo las tarifas de aparcamiento y peajes sobre vías urbanas) pero tiene un campo de aplicación limitado, y se utilizan principalmente como medidas para reducir las congestiones de tráfico. Los impuestos sobre los combustibles sirven a las políticas de transporte al afectar al nivel general del transporte y son generadores de ingresos muy importantes. Lo mismo sucede con los impuestos sobre la compra, de una sola vez, y con las tarifas planas anuales, que tienen como principal finalidad conseguir ingresos del sector del transporte y que están sólo parcialmente relacionados con las externalidades que generan.

No hay un único sistema en toda la UE sobre la tarifación del transporte, variando la situación en los estados miembros según sus preferencias y prioridades

En la UE no hay un enfoque común sobre la tarifación del sistema de transporte por carretera. Las políticas de los distintos estados miembros en relación con los peajes, con los impuestos de una sola vez o anuales sobre los vehículos y con los impuestos sobre los combustibles varían considerablemente según las preferencias y prioridades de cada uno de los estados. En la mayoría de los casos, los ingresos procedentes de tales peajes e impuestos se utilizan para cubrir los déficits presupuestarios o para financiar la construcción o el mantenimiento de las infraestructuras de carreteras. Los impuestos ecológicos como tales, no existen en la mayoría de los casos, aunque parte de los impuestos totales sobre el transporte se destina también a tales fines (por ejemplo parte de los impuestos sobre los combustibles). El principal problema con la mayoría de los impuestos sobre los vehículos y sobre los combustibles es que tratan del mismo modo a todos los tipos de uso; por ejemplo gravan de un mismo modo las actividades del transporte ya sean rurales o urbanas, en horas punta o no punta. Esto provoca problemas distributivos cuya resolución depende del contexto político subyacente.

Se acepta en general que la disminución de los impactos negativos relacionados con el transporte lleva consigo la adopción de combinaciones políticas que incluyan las medidas fiscales como los principales instrumentos con los que implementar una política de precios justa y eficaz. Sin embargo, un marco de precios debería ser lo suficientemente flexible para considerar el contexto de las actividades especificas del transporte. Por ejemplo, tal marco debería ser capaz de diferenciar entre un usuario de una carretera rural no congestionada y uno de una vía urbana congestionada durante las horas punta. Los marcos de precios deberían tener en cuenta también la existencia de alternativas para los usuarios. La aplicación de tarifas nuevas o más elevadas no debería conducir a que partes de la sociedad o de la economía se viesen privadas de un nivel aceptable de movilidad. En todo caso, es cierto que los costes marginales del transporte crecerán incluso más rápidamente que sus beneficios marginales cuando el sistema se aproxime a su nivel de saturación. De hecho, la distribución de externalidades negativas en la red del transporte incluye impactos (por ejemplo el coste de los accidentes de tráfico) que no están relacionados con el consumo de energía y que, por tanto, no se pueden cubrir adecuadamente con la mera imposición de un impuesto sobre los combustibles

Internalizar los costes externos del transporte no debería incrementar el coste del transporte para todos los usuarios. Su meta debería ser conseguir que los usuarios pagasen su parte justa (con frecuencia mayor, pero en ocasiones menor)

Internalizar los costes externos del transporte no debería tender a incrementar el coste del transporte para todos los usuarios. Su meta debería ser conseguir que los usuarios pagasen su parte justa (con frecuencia mayor, pero en ocasiones menor, por ejemplo en el caso de los vehículos de emisión cero, o del transporte en horas no punta). Un nuevo marco de precios para el uso de las vías públicas, en forma de impuestos generales (por ejemplo impuestos sobre los vehículos o sobre los combustibles), tasas de utilización (por ejemplo peajes o tasas de uso de las vías públicas) o una combinación entre ellos, afectaría principalmente a la estructura de precios del transporte por carretera. Las tasas por las actividades contaminantes del transporte (por ejemplo en zonas urbanas congestionadas) deberían aumentar, mientras que las tasas por las actividades del transporte que hoy tienen que pagar un precio que excede el nivel necesario para cubrir sus impactos externos podrían disminuir. Una estructura eficiente de precios podría por tanto racionalizar tanto las cargas que soportan las actividades de transporte como las opciones de transporte que puedan tomar los usuarios.

La aceptación y el éxito de las medidas fiscales se incrementarían si estos ingresos se utilizaran principalmente para ofrecer alternativas que garantizasen un nivel aceptable de movilidad para todos los usuarios

Los ingresos obtenidos con las distintas medidas fiscales que afectan al transporte podrían utilizarse para fortalecer el éxito de las políticas de transporte. En teoría, el hecho de que los usuarios tengan que pagar por el coste de sus actos debería hacer que estos actos reflejasen las prioridades con más precisión. El modo en que las autoridades gubernamentales distribuyen los ingresos extra generados (por ejemplo para cubrir los déficits presupuestarios, para construir nuevas infraestructuras o para reparar daños medioambientales) en principio no es relevante para las propias medidas. Sin embargo, la aceptación y el éxito de las medidas fiscales podría reforzarse si estos ingresos se utilizasen en primer lugar para ofrecer alternativas que garantizasen un nivel aceptable de movilidad a todos los usuarios (por ejemplo el transporte público). Desde una perspectiva a largo plazo, estos fondos se pueden utilizar para estimular la investigación y el desarrollo de nuevas tecnologías que puedan dar soluciones más ecológicas (por ejemplo, vehículos de emisión cero) y que, en caso contrario, podrían no contar con suficiente financiación por parte del sector privado, dados los altos costes, la incertidumbre y el hecho de que los beneficios que revierten a la sociedad superan con mucho a los que recibe el inversor individual (y que no pueden ser obtenidos fácilmente por éste).

Tasa sobre el uso de las vías públicas

La utilización de esta tasa como medio para financiar las infraestructuras ha sido práctica común durante muchos años. Dicha tasa, como herramienta de gestión de la demanda, es por el contrario relativamente nueva. Por lo tanto hay relativamente poca experiencia en su utilización como herramienta para controlar los niveles de tráfico.

En las comunicaciones de la Comisión sobre precios justos y eficaces en el transporte, la tasa sobre el uso de las vías públicas se presenta como una solución a importantes problemas en el sector del transporte. Al cobrar un precio adecuado, podemos obtener el nivel de tráfico apropiado. Por ejemplo, los precios se pueden utilizar para reducir las congestiones de tráfico, ya que los precios más altos reducirán la demanda y la equilibrarán con la limitada oferta disponible de infraestructura de transporte (al menos a corto plazo). La posición de la Comisión sobre un marco de precios adecuado, el programa de trabajo y la implementación gradual de una reforma de tarifas está descrita en el Libro Blanco de 1998 "Pago justo por el uso de Infraestructuras".

Sin embargo, la aplicación de estos principios en la práctica no es sencilla, principalmente debido a los problemas para determinar el coste total de los impactos ecológicos y sobre la seguridad, etc. Además, la cuestión de la equidad surge inmediatamente cuando se sugieren medidas económicas como método para regular el consumo. Y lo que es más importante, la reacción de los usuarios es un gran obstáculo para la aplicación de la tasa sobre el uso de las vías públicas, especialmente en el caso de las vías urbanas. Es necesario concienciar a los usuarios sobre las razones, los objetivos y los beneficios de esta tasa con el fin de que el público la acepte.

Es necesario concienciar a los usuarios de las razones, los objetivos y los beneficios de la tasa sobre el uso de las vías públicas con el fin de que el público los acepte

La tasa citada, si se implementa a gran escala, tendrá que basarse en parte en el análisis económico, y en parte en la realidad política. Por tanto la necesidad de profundizar en el estudio de sus implicaciones políticas debería considerarse prioritaria.

En varios proyectos y redes europeos (A1, AFFORD, CAPRI, CONCERT-P, CUPID, FISCUS, LEDA, PATS, PETS, PROGRESS, TRENEN, UNITE, etc.) se está actualmente estudiando esta tasa, pero todos cubren aspectos limitados del cuadro total, soslayando varias cuestiones políticas que aún han de ser discutidas.

Factores de éxito para el establecimiento de precios justos y eficaces en el transporte

Un marco de precios justos para el transporte sería beneficioso para la sociedad en su conjunto. Sin embargo, dados los compromisos que conlleva, se deberían seguir cuatro principios con el fin de asegurar que las medidas vayan en la dirección adecuada:

El éxito de los mecanismos de precios dependerá del consenso entre todas las partes interesadas, del uso de los ingresos obtenidos para abordar los impactos que justificaron estos mecanismos de precios, y de la provisión de alternativas de transporte económicamente atractivas y equitativas

1. Se debería buscar un amplio consenso entre todas las partes interesadas antes de implementar nuevas medidas. Los usuarios, las autoridades locales, los gobiernos, las industrias, los ecologistas y todos los demás actores involucrados deberían buscar un consenso sobre lo que son los costes y los beneficios. En este contexto, es fundamental un acuerdo sobre las estimaciones del coste real del transporte y de los combustibles. También es necesario que los actores se pongan de acuerdo sobre los parámetros que han de incluirse y, en lo posible, sobre los límites entre los cuales puedan oscilar.

2. Los ingresos extra generados por la internalización de las externalidades del transporte deberían utilizarse, tanto como sea posible, para reducir las externalidades negativas del transporte, por ejemplo los modos alternativos del transporte o las investigaciones sobre tecnologías menos contaminantes y que utilicen los combustibles de forma más eficiente. Aunque el uso de los ingresos por impuestos puede que no altere la demanda de servicios de transporte, los impactos a largo plazo sobre el medio ambiente deberían mejorar. Además, la aceptación por el público de las medidas podría así verse incrementada, puesto que la conexión entre las medidas sobre precios y la mejora del transporte o de las condiciones medioambientales sería más visible.

3. Es esencial ofrecer alternativas básicas de transporte económicamente atractivas y equitativas para todos los usuarios. Puesto que los temas de equidad pueden constituir un importante obstáculo para la aplicación de nuevas medidas de precios, la oferta de soluciones que permitan un nivel comparable de movilidad es un requisito previo. Tales alternativas consisten principalmente en sistemas perfeccionados de transporte público que proporcionen un nivel aceptable de movilidad.

4. La política de precios debería ser a largo plazo y transparente. Los usuarios deberían estar informados y participar en el proceso de identificación de metas y de selección de los medios por los que se adopten nuevas medidas. Además, se necesita tiempo para que los usuarios se adapten a la nueva situación; la introducción de nuevas medidas debería también, por lo tanto, tener una escala de tiempo adecuada, que garantizase que la transición a un marco de precios sea tranquila.

Implicaciones políticas

La internalización de los costes externos del transporte es una de las principales prioridades de la agenda política de la UE. Sin embargo, la complejidad de los problemas relacionados, las reacciones del público y la consiguiente resistencia de los políticos dan como resultado que se hagan muy pocos progresos, si bien el conocimiento y las tecnologías que permitan la introducción de impuestos o de tasas sobre el uso de las vías públicas eficaces están siendo ya accesibles. Puesto que la implementación de una nueva política de precios del transporte toma mucho más tiempo que el perfeccionamiento de la tecnología, una acción inmediata puede ayudar a preparar las políticas que guíen la implementación del nuevo régimen de precios del transporte. Desde el punto de vista de la política de transporte de la UE y especialmente, de la política de investigación sobre el transporte, las siguientes implicaciones son las más importantes:

Puesto que la implementación de una nueva política de precios del transporte toma mucho más tiempo que el perfeccionamiento de la tecnología, una acción inmediata puede ayudar a preparar las políticas que guíen la implementación del nuevo régimen de precios del transporte

La necesidad de soluciones más eficientes es un motor para el desarrollo de alternativas. La investigación pública a nivel europeo puede ser crucial para reforzar la viabilidad de las tecnologías actualmente disponibles (por ejemplo. combustibles y sistemas de propulsión alternativos, materiales avanzados, sistemas de transporte inteligente , y técnicas de gestión de la demanda de transporte) así como para forzar nuevas soluciones.

Los resultados de la investigación coordinada a nivel europeo en cuanto a una mejor definición de lo que constituye un precio `justo¿ podría ayudar a formular una política coherente de transporte a nivel de los estados miembros de la UE. Aunque los esquemas de precios adaptados al contexto parecen ser la solución ideal para reflejar los costes reales del transporte, se debe prestar atención para conseguir que el sistema funcione suavemente a nivel europeo (por ejemplo, la interoperabilidad, compatibilidad y factibilidad prácticas de los esquemas de precios).

Se necesita más investigación para mejorar la comprensión de las interacciones entre el transporte, la economía, la sociedad y el medio ambiente. Todavía hay escasez de herramientas y metodologías que permitan que los políticos evalúen las alternativas o combinen objetivos políticos divergentes

Los nuevos esquemas fiscales y de precios deberían desarrollarse más, puesto que apoyan la promoción de diferentes patrones de movilidad (por ejemplo, impuestos sobre el uso, en vez de sobre la posesión de vehículos). Además, la aplicación clara de los ingresos por impuestos procedentes del sector del transporte concienciará más a los usuarios finales y, por lo tanto mejorará la aceptación de estas medidas. La investigación a nivel europeo juega un papel importante y estimulará y apoyará una acción coherente a nivel europeo, ejerciendo una influencia beneficiosa en los demás niveles de toma de decisiones, atendiendo siempre al principio de subsidiaridad.

Para terminar, vale la pena mencionar que la Comisión Europea va a publicar en breve un nuevo Libro Blanco sobre la Política Común del Transporte, que discutirá los precios junto con otras herramientas para conseguir los objetivos de la política de transporte europea a plazo medio (hasta el año 2010).

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Palabras clave

transporte, costes, externalidades, implicaciones políticas

Referencias

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Agencia Sueca de Protección del Medio Ambiente , EU fuel and vehicle tax policy, Estocolmo, junio 2000.

Contactos

Panayotis Christidis, IPTS

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Sobre los autores

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Panayotis Christidis es doctor ingeniero de caminos, canales y puertos por la Universidad de Tesalónica (Grecia). Actualmente es investigador postdoctoral en el IPTS dentro del grupo Transporte y Movilidad. Sus trabajos se centran en la economía del transporte y en las políticas de transporte, estudiando especialmente la interacción entre las infraestructuras del transporte y el desarrollo económico.

El Dr. Peder Jensen trabaja en el IPTS en el grupo Transporte y Movilidad. Sus actividades principales de investigación se centran en las nuevas soluciones tecnológicas y organizativas del transporte. Antes de incorporarse al IPTS trabajó dos años en la Universidad Técnica de Dinamarca como Profesor Asociado en Telemática del Transporte y sobre el establecimiento de una tasa de uso de las vías públicas basada en la distancia.

Laura Lonza Ricci se graduó en Ciencias Internacionales y Diplomáticas, con especialización en Economía Internacional en la Universidad de Trieste (Italia) y posee un máster en Gestión Medioambiental y Planificación de la Ordenación del Territorio por la Universidad Libre de Bruselas. Trabajó en la asociación POLIS de ciudades y regiones europeas para la innovación en el transporte donde adquirió una experiencia laboral internacional que le ha permitido familiarizarse con la política local y regional y con problemas tecnológicos en el sector de la movilidad. Su principal campo de actividad como becaria del IPTS incluye el análisis de los mecanismos de coordinación institucional con el fin de conseguir una movilidad urbana sostenible.

The IPTS Report, is the refereed techno-economic journal of the IPTS,

edited by D. Kyriakou, published monthly in English, French, German and

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