El hecho internacionalmente ilícito de las organizaciones internacionales: la atribución a la organización internacional
| Autor | Laura Huici Sancho |
| Páginas | 99-120 |
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En tanto que persona jurídica, una Organización internacional, como un Estado, actúa siempre a través de otras personas que la representan. Por ello, la atribución de un determinado comportamiento a la Organización internacional exige identificar quiénes - ser humano o grupos de seres humanos - y en qué circunstancias pueden generar su responsabilidad244. Cabe señalar que, como quedó establecido en el ámbito del proyecto sobre responsabilidad de los Estados por hechos internacionalmente ilícitos, se trata aquí de "una operación de atribución jurídica, que se distingue como tal, tanto de una relación de causalidad natural como de una relación definida genéricamente como materialpsicológica"245.
Como afirma M. Hirsch, el Derecho internacional proporciona tres criterios principales sobre los que decidir cuándo una persona o entidad actúa por cuenta de otra: en primer lugar, el elemento determinante en la atribución de un hecho a un Estado o a una Organización internacional es la existencia de un vínculo funcional o institucional que relaciona el comportamiento de la persona con el sujeto - Estado u Organización internacional - al cual se atribuye su acción u omisión; en segundo lugar, aunque no exista dicho vínculo, la atribución también puede derivarse Page 100de la existencia de un control - del Estado o de la Organización internacional - sobre la persona cuya acción u omisión pretende atribuirse; finalmente, la atribución puede también producirse sobre la base de un criterio territorial que, en principio y salvo excepciones, lleva a atribuir al Estado los hechos que se producen en su territorio246. Ahora bien, una vez más, las específicas características de las Organizaciones internacionales como sujetos de Derecho internacional son determinantes en la incidencia que, en la práctica, tienen cada uno de los citados criterios para la atribución de un hecho internacionalmente ilícito a una Organización internacional.
Los únicos criterios utilizados, por el momento, en el proyecto de artículos de la CDI, al determinar las reglas de atribución de un hecho internacionalmente ilícito a una Organización internacional son, bien, la existencia de un vínculo funcional o institucional con dicha Organización, bien, el control que ésta ejerce sobre la persona que realiza el hecho. La ausencia de un territorio propio de las Organizaciones internacionales hace que este criterio sólo pueda actuar con carácter puntual en la atribución de un hecho internacionalmente ilícito a estos sujetos de Derecho internacional. Más aún, el principio que sí parece consolidado en este ámbito es, en todo caso, el de la exclusión de la responsabilidad del Estado, en cuyo territorio se produce el hecho internacionalmente ilícito de una Organización internacional. Por ejemplo, es habitual que los Acuerdos de sede contengan disposiciones que tienen por objeto específico excluir la responsabilidad del Estado de sede por los actos realizados por la Organización internacional en su territorio247. Igualmente, cuando se ha planteado la responsabilidad de la Organización de Naciones Unidas como consecuencia de actividades derivadas de Operaciones de Mantenimiento de la Paz, la responsabilidad se asume en exclusiva por la Organización internacional, excluyendo la responsabilidad del Estado en cuyo territorio se produjeron los hechos248. Page 101
A diferencia de lo anterior, el criterio territorial sí puede ser relevante para atribuir un determinado hecho a una Organización internacional en los supuestos en que ésta asuma la administración internacional de un territorio. Aunque se trata de supuestos que, hasta la fecha, han tenido un carácter más bien excepcional y vinculado principalmente a los procesos de descolonización, en la actualidad, encontramos nuevos ejemplos de esta práctica249. Por ello, no debe obviarse completamente la posibilidad de que una Organización internacional pueda ser internacionalmente responsable por los hechos que se produzcan en el territorio que esté bajo su administración o por incumplir sus obligaciones en la Administración de territorios.
Finalmente, en lo que respecta a la existencia de un vínculo funcional, como señala acertadamente E. Butkiewicz, "a diferencia de los Estados, las personas que representan los órganos de una organización están o han estado previamente conectadas con otro sujeto de derecho internacional (el Estado) por una relación específica (...) En este sentido, es posible hablar de contradicción entre varios vínculos funcionales en competencia (...) Deberá determinarse qué función (y en interés de quién) actúa la persona en cuestión en cada caso concreto"250. Según veremos a continuación, estas circunstancias hacen que las disposiciones del proyecto sobre responsabilidad de las Organizaciones internacionales otorguen al criterio del control un papel determinante en la atribución del hecho internacionalmente ilícito a una Organización internacional.
Según el artículo 4 del proyecto sobre responsabilidad de las Organizaciones internacionales, la regla general para la atribución de un comportamiento a una organización internacional es la siguiente: Page 102
"1. El comportamiento de un órgano o un agente de la organización internacional en cumplimiento de las funciones de ese órgano o agente se considerará hecho de esa organización según el derecho internacional, cualquiera que sea la posición del órgano o agente respecto de la organización.
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A los efectos del párrafo 1, el término 'agente' comprende a los funcionarios y a otras personas o entidades a través de las cuales la organización actúa.
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Las reglas de la organización se aplicarán para la determinación de las funciones de sus órganos y agentes
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A los efectos del presente artículo, se entiende por "reglas de la organización", en particular, los instrumentos constitutivos, las decisiones, resoluciones y otros actos de la organización adoptados de conformidad con esos instrumentos y la práctica establecida de la organización".
La amplitud de los términos utilizados por la CDI en esta disposición responde a la necesidad de definir una 'regla general' cuya aplicación efectiva no esté condicionada por la diversidad que caracteriza la estructura orgánica y los medios de acción de las Organizaciones internacionales251. Con este objetivo, se combina la posible existencia de un vínculo institucional, claro para los órganos - principales o subsidiarios - con un vínculo funcional, que viene a ser el elemento determinante tanto para los órganos como para los agentes252.
La naturaleza del vínculo que une a la persona con la Organización internacional - contrato laboral, permanente o temporal, estatuto de funcionario, etc. - así como, el lugar que ocupa en la jerarquía orgánica resultan indiferentes para la atribución del comportamiento. Igualmente, en la medida en que actúen en ejercicio de sus funciones, tampoco es Page 103 relevante la composición o el tipo de órgano de que se trate253. En cualquier caso, el comportamiento que puede generar la responsabilidad de las Organizaciones internacionales se limita a aquél que se realiza 'en cumplimiento de las funciones de ese órgano o agente'. Se descarta así la atribución a la Organización internacional de las actuaciones de carácter privado254.
Si la relación institucional prima en la identificación de los órganos, el vínculo funcional constituye el elemento esencial para considerar que una persona actúa como 'agente' de la Organización internacional. Como afirma el Tribunal Internacional de Justicia, "se entiende el término 'agente' en el sentido más liberal, es decir, cualquier persona a la que, sea o no funcionario remunerado y tenga o no un contrato permanente, un órgano de la organización le haya encomendado el desempeño de una de sus funciones o la colaboración en dicha tarea, en resumen, toda persona que actúe en nombre de un órgano de la organización"255. Es esta jurisprudencia la que se recoge en el párrafo 2 del artículo 4 del proyecto sobre responsabilidad de las Organizaciones internacionales. En definitiva, la existencia de un vínculo orgánico o funcional son los primeros criterios que, con carácter general permiten atribuir a la Organización internacional el comportamiento de sus órganos o agentes.
El criterio del 'control' de la Organización internacional sobre la persona que realiza el hecho se encuentra también implícito en la regla general de atribución prevista en el artículo 4. Por un lado, como afirma Page 104 P. Klein, al definir el término 'agente de la organización', el Tribunal Internacional de Justicia no hace sino potenciar el criterio del control que ejerce la Organización internacional en sus relaciones con dicho agente, sobre cualquier otro vínculo de naturaleza funcional u orgánica256. Por otro lado, los términos 'personas o entidades a través de las cuales la Organización actúa' son muy genéricos y comprenden situaciones en las que el vínculo con la Organización puede ser difícil de apreciar sino es por la existencia de un control sobre el...
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