La intermunicipalidad en Francia

Autor:Fernando Garcia Rubio
Cargo del Autor:Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:247-277
 
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1. Introducción

La República francesa es el paradigma del centralismo y la uniformidad administrativa en el aspecto territorial desde la Revolución de 1789, aunque con antecedentes en el Estado absolutista de Luis XIV.

No obstante, ese espíritu consustancial al Estado francés contemporáneo no implica una inmutabilidad del modelo, puesto que especialmente desde las leyes de descentralización auspiciadas por Mitterrand desde 1982 se puede hablar de otro tipo de organizaciones territoriales, además de los departamentos y los municipios (comunas).

La perspectiva de las organizaciones administrativas de lo que podríamos denominar ámbito supramunicipal en la Francia contemporánea se deben de contemplar desde la perspectiva de la cooperación local, especialmente a raíz de la Ley de 6 de febrero de 1992 relativa a la Administración territorial.

En esa línea, podemos distinguir, según Vital Durand426, entre los Sindicatos de Comunas (Syndicats de Communes), los Distritos, las Comunidades de Comunas (communauté de communes), así como las Comunidades de Villas (communautés de villes). Por otra parte, el citado autor recoge los instrumentos clásicos de cooperación intermunicipal de carácter voluntario más asemejables a nuestro Derecho.

Posteriormente, y como veremos en este trabajo, se han incorporado ultima-nente las metrópolis y se han olvidado o otras.

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Todo ello, partiendo del principio constitucional de la Carta Magna de 4 de octubre de 1958, en cuyo artículo 72427 se señala que «las colectividades territoriales de la República son las comunas, los departamentos, los territorios de Ultramar. Toda otra colectividad territorial será creada por la ley.

Estas colectividades se administran libremente por los Consejos elegidos y en las condiciones previstas por la ley.

En los departamentos y los territorios existirá un delegado del Gobierno a cargo de los intereses nacionales, del control administrativo y del respeto a las leyes».

Portante, el referido régimen constitucional parte de unas entidades obligatorias que desconocen las agrupación de municipios, pero que posibilitan a través de la contingencia del legislador en cada momento para la creación de otras entidades locales mediante leyes formales, como es el caso de la Ley de 6 de febrero de 1992 sobre Administración Territorial de la República. Esta es la línea que seguía la Constitución de la IV República de 1946 y que, con carácter general dentro de un centralismo permanente, tuvieron las regulaciones anteriores, aun cuando con carácter histórico podemos hablar de otras divisiones administrativas, como el arrondissement y el cantón»428

Por tanto, el panorama de la existencia de un espacio administrativo intermunicipal con autonomía propia de carácter no regional tiene, desde el punto de vista de la Administración local, dos posibilidades incipientes dentro de la legislación administrativa francesa, que son las instituciones cooperativas ge-neralistas y, con vocación de permanencia, y las instituciones para la cooperación puntual o sectorial, temporales o no.

2. Evolución histórica del espacio comarcal en Francia en el antiguo régimen

La existencia del centralismo francés siempre se ha relacionado con la Francia jacobina posterior a la Revolución Francesa de 1789, pero dicha situación no fue sino una acentuación de un proceso iniciado durante la Edad Media, tal y como se encarga de señalar Robert-Henri Bautier429.

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Dicho proceso supone la progresiva configuración del propio Reino de Francia, puesto que pese a que desde la constitución del reino Carolingio francés ha existido un Estado, este en el momento del advenimiento al poder de Hugo Capeto era un título (el de monarca) poco menos que teórico y nominal, puesto que la soberanía efectiva solo se ejercía sobre el territorio de Ule d: France, siendo el resto del territorio nacional objeto de señoríos feudales con total capacidad independiente, a excepción de una nominal sumisión al rey. El proceso de concentración y centralización era un elemento consustancial a la existencia del propio Estado francés.

Podemos destacar con Bautier430 tres fases del proceso de concentración territorial del reino: una primera de formación de los principados limitados a sus propias instituciones, una segunda de absorción progresiva de los más importantes, y una tercera en la cual, a través de matrimonios y alianzas, se va configurando el modelo definitivo de reino unido, paradigma del cual procede el matrimonio de Leonor de Aquitania con Luis VIL

Durante todo ese proceso de concentración aumentado y generalizado, en especial en los reinados de Felipe Augusto y Felipe el Hermoso a principios de los siglos XIII y XIV, nos encontramos con una estructura territorial eminentemente feudal en la cual los diferentes señores con capacidad jurisdiccional son nominalmente vasallos unos de otros hasta acabar con la pirámide del propio soberano, barones, vizcondes, condes y duques, sin olvidar los señoríos territoriales de la Iglesia.

En este periodo, pese a la diversidad y yuxtaposiciones de elementos dispares en los diferentes principados feudales, surgen dos modelos territoriales, el configurado por los prevotes, chatellenies y vizcondes o vicomtes y el dispuesto por los bailliages y senechaussees.

Como se verá, la institución de los balies tiene importantes concomitancias con idéntica figura en Cataluña, surgiendo en Francia después del reinado de Luis VIL

El chatelleinie, en cambio, es una circunscripción más estable de naturaleza eminentemente comarcal, a nuestro juicio, puesto que consistía en el territorio sobre el cual ejercía influencia el castillo condal confiado a los agentes de cada conde. Sin embargo, la senechaussee respondía a circunscripciones mucho más amplias, por lo que son los chatelen y bailliages las circunscripciones que cabría identificar más como homologables a nuestro ámbito comarcal.

No obstante estas instituciones, debemos de englobarlas en un periodo, el de los siglos XIII y XIV profundamente influido por la estructuración feudal y por el permanente conflicto con Inglaterra, con lo que la influencia británica

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en buena parte del territorio francés, así como la existencia de fuertes competencias de los respectivos señores condales (Normandía, Champaña, Aquitania, etc.), siendo solo a partir de la finalización de la Guerra de los Cien Años con los reinados de Carlos VII y Luis XI con los que la corona recupera una capacidad de liderazgo y de centralización del poder, que se caracteriza por el continuo periodo de centralización de la justicia como poder vinculado a la soberanía.

Eso significaba que solo los delegados del monarca podían impartir esa justicia, precediéndose tras el triunfo definitivo de los Valois a la desconcentración de la misma con la creación de los Parlamentos de Borgoña, Bretaña, Rouen y Aix en 1476, 1494, 1499 y 1501.

Este proceso de centralización se vincula a la intervención del poder real en los diferentes dominios territoriales, cuyo principal paradigma es la mayor presencia en materia económica, tal y como destaca Bautier431, y especialmente, conforme analiza Mousnier432, desde 1482 con el monopolio decretado por Luis XI de todas las órdenes reales, de todas las cartas, cancillerías reales, consejos y parlamentos, creando la figura de los secretarios de finanzas.

Pese al mantenimiento de una serie de privilegios feudales, la división territorial francesa se va homogeneizando, en especial por el mantenimiento de un ejército real y, sobre todo, por la enorme centralización que tras la Guerra de la Fronda (1648-1653) supuso la reacción unificadora y absolutista del reinado de Luis XIV, monarca bajo cuyo reinado se impone la generalización de la figura de los intendentes, impuesta con carácter obligatorio desde 1661 en el Ministerio Colbert de dicho rey, aunque con origen ya en época de Luis XIII con inspiración de Richelieu, que fueron sustituidos de 1642 a 1648 por tesoreros y generales de Francia. Sin embargo, hasta la irrupción de la Revolución Francesa, la principal circunscripción territorial del Estado es la constituida por las referidas intendencias, esto es, los territorios sobre los que ejercía sus funciones un intendente.

Durante los siglos XVII y XVIII y en ese marco de progresiva centralización, nos encontramos con una fuerte dualidad entre las zonas rurales y las urbanas en el proceso ya descrito por Ihering, que es uno de los causantes del malestar revolucionario, puesto que las capitales constituyen, tal y como señala Mousnier433, unos instrumentos de centralización al ser lugares de seguridad y refugio bajo la dependencia y jurisdicción del rey, mientras que el campo mantiene no pocas de las pautas feudales.

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Por tanto, la organización territorial de Francia en los últimos tiempos del Antiguo Régimen se caracterizaba por la coexistencia de una estructura de carácter nacional representada por los intendentes, cuya propia disposición de creación define claramente su objeto policial, jurisdiccional y de recaudación (verdadero elemento configurador de la Administración central francesa), tal y como señala Fernand Braudel y por otra parte numerosos señoríos de naturaleza feudal de carácter tanto civil como eclesiástico.

Pero la estructura feudal de los señoríos y la Administración en intendencias instaurada por Richelieu no son las únicas estructuras de ámbito comarcal del Antiguo Régimen, puesto que desde la Edad Media nos encontramos con varias fórmulas de cooperación...

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