Funcionarios interinos y excedencias por cuidado de hijos: crónica de un debate por resolver
| Autor | Carmen Solís Prieto |
| Cargo del Autor | Profesora Ayudante de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social en la Universidad de Extremadura |
| Páginas | 337-350 |
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Ver nota 1
El comienzo de este trabajo no puede ser otro que subrayar que nuestra Administración Pública cuenta, entre los efectivos a su servicio, con personal que se encuentra sometido a regímenes jurídicos distintos, con la problemática constitucional, legal, jurisprudencial y doctrinal que se ha desprendido de la coexistencia de los mismos.
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Fue en el año 1964 cuando el art. 7 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado2abrió la posibilidad para que la Administración Pública tuviera entre sus servidores a personal sometido a régimen laboral3. Por el contrario a lo que pudiera pensarse, la aprobación de la Constitución4no supuso ningún tipo de alteración de esta situación de dualidad, rigiéndose cada tipo de personal por su normativa específica. Varias fueron las normas que al respecto entraron en la materia relativa a esa incorporación de personal laboral al servicio de la Administración. Así, el Estatuto de los Trabajadores no negaba el carácter de empleador a los sujetos de naturaleza jurídico-pública5y la Ley 30/19846, además de establecer los supuestos en los que se podía recurrir a dicho personal (art. 15), prohibió la contratación administrativa de carácter temporal (DA 4ª)7, lo que supuso un fuerte impulso de carácter cualitativo para la prestación de servicios en régimen laboral. Tan alargada fue la sombra de la utilización de personal laboral en la Administración Pública que, en 19888, la Ley 30/1984 fue reformada como consecuencia de la STC 99/1987, de 11 de junio, que reconocía la admisibilidad de la dualidad de regímenes jurídicos de los servidores de la Administración Pública, sin perjuicio de que nuestra Constitución mantuviese una manifiesta preferencia por el régimen funcionarial. Así, la existencia del personal laboral debía ser excepcional y correspondería, precisamente, a la Ley el establecimiento de los parámetros para especificar los puestos de trabajo que podrían venir desempeñados por el citado personal9.
La última norma que se ha referido a esta cuestión ha sido el Estatuto Básico del Empleado Público10, que continúa con la línea marcada por la
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STC 99/1987 y manifiesta una fuerte preferencia por el régimen funcionarial, como se desprende de la posibilidad de que el personal laboral fijo que desempeñe funciones específicas de funcionarios participe en pruebas selectivas de promoción interna para alcanzar dicha condición, valorándose como mérito los servicios efectivos prestados como personal laboral fijo y las pruebas selectivas superadas para acceder a esta condición (DT 2ª EBEP). También la DT 4ª EBEP recoge una medida en ese sentido al permitir que se efectúen convocatorias de consolidación de empleo a puestos o plazas de carácter estructural correspondientes a sus distintos cuerpos, escalas o categorías que estén dotados presupuestariamente y se encuentren desempeñados interina o temporalmente con anterioridad a 1 de enero de 200511. Esta firme posición resulta, además, especialmente reforzada con la ampliación de los supuestos en los que se puede acudir a los funcionarios interinos (art. 10.1 EBEP), en detrimento de la contratación laboral temporal, que se ve imitada en esas nuevas figuras, como se verá más adelante. En estos momentos, estas reflexiones han de ponerse en relación con las restricciones respecto a la oferta de empleo público u otro instrumento similar de gestión de la provisión de necesidades de personal recogidas en el art. 23 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 201212.
Sabiendo la razón de la existencia de dicho modelo dual de empleo público y de su legalidad, resulta necesario abordar los problemas que la misma puede suscitar respecto a la institución de la excedencia por cuidado de hijos en relación con los distintos tipos de personal existente y su diverso régimen jurídico, partiendo de que es conveniente la definición de las funciones que corresponden a cada uno de ellos para evitar agravios nacidos de situaciones en las que distintos servidores públicos realicen funciones similares bajo regímenes diversos13.
Entre el personal funcionario han de distinguirse los de carrera de los interinos14. Las diferencias entre los mismos se justifican por el hecho de que los segundos están unidos a la Administración de manera provisional por motivos de urgencia y necesidad y no cabe exigir un tratamiento igualitario con respecto a los funcionarios de carrera basándose en el art. 14 CE por la
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propia naturaleza del vínculo que les une a la Administración15. En el caso de los funcionarios, la excedencia y, más concretamente, la excedencia por cuidado de hijos, se recoge entre las situaciones administrativas en que pueden encontrarse los funcionarios de carrera (art. 85.1 EBEP) y encuentra su regulación en el art. 89.4 de dicha norma.
Por lo que hace al personal laboral, en el ámbito de la Administración Pública ha de distinguirse entre el personal indefinido, el personal fijo y aquellos que están unidos a la misma a través de una relación de carácter temporal. Para todos ellos, la regulación de la excedencia por cuidados de hijos se halla recogida en el art. 46.3 TRET16.
Esta sucinta referencia a los distintos tipos de personal existentes al servicio de la Administración Pública y a la forma en la que la institución de la excedencia por cuidado de hijos se encuentra regulada para cada uno de ellos hace saltar las señales de alarma para cualquier jurista y le hace plantearse las siguientes cuestiones:
- Dado que la excedencia por cuidado de hijos está prevista en el texto del EBEP como una situación administrativa de los funcionarios de carrera, ¿quiere ello decir que se les está negando tal posibilidad a los funcionarios interinos?
- A su vez, partiendo de la ampliación de los supuestos en los que es posible el recurso a los funcionarios interinos en detrimento de la contratación laboral temporal y de las progresivas modulaciones que se vienen produciendo en la legislación laboral al objeto de aproximar el contenido de la relación jurídica de los empleados públicos con contrato laboral a la de los funcionarios17, ¿no se produciría un trato discriminatorio para los funciona-
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rios interinos con respecto a los empleados temporales en régimen laboral que sí tienen derecho al disfrute de la excedencia por cuidado de hijos?
Tratar de dar respuesta a las anteriores cuestiones es el objetivo que se marca el presente trabajo en las páginas que siguen.
Tras un largo camino no exento de múltiples pronunciamientos jurisprudenciales derivados de la actuación de la Administración negando a los funcionarios interinos la excedencia por cuidado de hijos18, dicho personal consiguió ser beneficiario de la misma siempre que se dieran una serie de requisitos. Ahora bien, este camino estuvo marcado por diversos fallos, tanto de carácter afirmativo como en contra de su pretensión.
Entre los primeros se hallan aquellos que se la otorgaban, encontrando fundamento en que la literalidad del precepto en que se recogía la misma en la Ley 30/1984 (art. 29.419) sólo hacía referencia a los funcionarios en general, sin caracterizarlos como de carrera o de empleo (ubi lex non distinguit, non distinguere debemus); en que aquel derecho habría de aplicarse a los interinos en la medida que lo permitiera su naturaleza y régimen jurídico y en que el reconocimiento del derecho a esta excedencia no suponía la desaparición para el interino de su peculiar régimen jurídico, distinto del de carrera, con lo que no se impedía que el puesto ocupado por el interino se proveyese en forma legal por un funcionario de carrera, en cuyo caso, en principio, se produciría el cese del interino, decayendo la eficacia de la excedencia que, en su caso, se hubiere otorgado20. Además, tampoco constituiría un problema insoslayable la posibilidad de «llamar a otro interino a reserva de que sea ocupado por el interino»21.
La opción contraria a que los funcionarios interinos pudieran hacer uso de dicha posibilidad se basaba en la naturaleza temporal de la relación que
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les unía a la Administración Pública, debida a la necesidad o urgencia de cubrir o atender un puesto de trabajo mientras se proveyese la plaza, sin que obedezca a trato discriminatorio alguno, al partir de situaciones totalmente distintas en cuanto a la vinculación con la Administración: la de un funcionario titular de una plaza frente a la vinculación temporal de un interino22. A su vez, también se alegó que la finalidad de la interinidad no es otra que la suplencia temporal de una plaza para evitar que la vacante existente carezca de persona que la sirva y, si se otorgase tal excedencia a los funcionarios interinos, se obviaría dicho principio pues el servicio público sufriría tal vacío servicial23. Para negar que el art. 29 de la Ley 30/1984 resultase de aplicación a dicha categoría, a pesar de no efectuar distinción alguna sobre el carácter de los funcionarios a quienes resultaba de aplicación, se argumentaba que la situación administrativa que regulaba sólo podía reconocerse a los funcionarios de carrera, por cuanto que los...
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