Intereses de demora
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 127-150 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 24 de junio de 2004 (ref.: A. G. Fomento 4/04). Ponente: Raquel Ramos Vallés.
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La Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado ha examinado la consulta de V. I. sobre cómputo del plazo de prescripción de la acción para reclamar intereses de demora por retraso en el pago de certificaciones de los contratos administrativos, así como sobre la aplicación del silencio administrativo (positivo) a los expedientes de pago de los citados intereses. En relación con dicha consulta y a la vista de los antecedentes remitidos, este Centro Directivo emite el siguiente informe:
En el escrito de consulta se hace constar lo siguiente:
´La Dirección General de Carreteras ha remitido a esta Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento una petición de informe sobre abono de intereses de demora correspondientes a la certificación núm. 23 (liquidación definitiva) del contrato de obras Clave: 2-LO-272.A, adjudicado a "II, S. A.".
En relación con el citado expediente se suscitan a esta Abogacía del Estado una serie de dudas relacionadas con la aplicación del Dictamen emitido el 19 de mayo de 2003 por la Abogacía General del Estado (ref. A. G. Medio Ambiente 3/03, de 19 de mayo de 2003).
Las dudas a que se alude se plantean no sólo en el concreto expediente referenciado, sino que pueden hacerse extensivas a otros que, con cierta frecuencia, remite la Dirección General de Carreteras; y se refieren concretamente a los siguientes aspectos: Page 128
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Cómputo del plazo de prescripción correspondiente a la acción para reclamar intereses de demora en el pago de certificaciones de contratos.
El problema se suscita porque el criterio sostenido en el Dictamen emitido por la Abogacía General del Estado el 19 de mayo de 2003 no coincide con la doctrina contenida en numerosas sentencias que la Audiencia Nacional viene dictando cuando se impugnan los acuerdos adoptados en esta materia por la Dirección General de Carreteras.
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Aplicación del silencio administrativo a los expedientes para el pago de los citados intereses.
El problema se suscita porque el criterio sostenido en el Dictamen emitido por la Abogacía General del Estado el 19 de mayo de 2003 no coincide con el criterio contenido en la Sentencia dictada el 28 de junio de 2002 por la Audiencia Nacional ni parece que concuerde con el Dictamen emitido por el Consejo de Estado con fecha de 29 de marzo de 2001.
Se exponen a continuación los antecedentes de hecho y las consideraciones jurídicas, así como las concretas cuestiones que se someten a consulta.
[...]
Primera cuestión. Sobre el cómputo del plazo de prescripción de la acción para reclamar intereses de demora.
[...]
Como ya se ha dicho, recientemente se ha tenido conocimiento del ya citado Dictamen emitido el 19 de mayo de 2003 por la Abogacía General del Estado, cuya conclusión segunda es del siguiente tenor:
"Segunda. El dies a quo o término inicial en el cómputo del plazo de cinco años de prescripción del derecho al abono de los intereses por demora en el pago del importe de la liquidación provisional de un contrato administrativo es el día siguiente al del pago de la liquidación provisional."
El problema surge porque, reiteradamente, la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional viene entendiendo que el cómputo del plazo de cinco años de prescripción del derecho al abono de los intereses por demora en el pago de certificaciones debe hacerse desde el día en que surge la obligación de pago de los mismos y que "el pago de la deuda principal no reabre el plazo de prescripción de cinco años para exigir el pago de los intereses de demora".
[...]
En todas estas sentencias, dictadas a lo largo de dos años, se enjuician Resoluciones en las que la Dirección General de Carreteras, con el informe favorable de esta Abogacía del Estado, declaró prescrito el derecho a reclamar los intereses (computando el dies a quo desde que comienzan a devengarse los intereses). Page 129
Dicho sea en síntesis, los fundamentos jurídicos en que se apoyan las citadas sentencias son que es en el momento del devengo "cuando el recurrente conoce los datos de hecho necesarios para reclamar los intereses de demora y, por lo tanto, puede ejercitar su acción, pues ya conocía en esa fecha tanto el importe principal de la deuda como el tipo de interés", o que el devengo de intereses "actúa ope legis para la Administración y también, lógicamente, para la contraparte".
La cuestión que se plantea ahora a la Dirección General de Carreteras es si, de acuerdo con el Dictamen emitido por la Abogacía General del Estado, debe abonar los intereses de demora que se le reclaman; esto, pese a que la Audiencia Nacional considera que tales intereses están prescritos.
[...]
Segunda cuestión. Sobre la aplicación del silencio administrativo a los expedientes para el pago de los citados intereses.
La primera de las conclusiones del Dictamen A. G. Medio Ambiente 3/03, de 19 de mayo de 2003, es del siguiente tenor:
"Primera. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 42.3 y 43.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la solicitud de abono de intereses de demora y de intereses de dichos intereses, formulada por la sociedad 'JIYC, S. A.', el 12 de febrero de 2002, debe entenderse estimada por silencio administrativo, teniendo ello por consecuencia, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 43.4.a) de dicho texto legal, que deba estimarse el recurso de reposición interpuesto por dicha sociedad contra la Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas y de Calidad de las Aguas de 20 de mayo de 2002."
[...]
No consta a esta Abogacía del Estado que exista jurisprudencia, (entendida, una vez más, en el sentido que emplea el artículo primero del Código Civil) sobre la posibilidad de aplicar la normativa sobre silencio administrativo en los expedientes ligados a los contratos públicos.
Sí se tiene constancia de que algunas Sentencias de Tribunales Superiores de Justicia sostienen la aplicabilidad de dicha institución jurídica a los expedientes sobre reclamación de intereses de demora por retraso en el pago de certificaciones (por ejemplo, la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 9 de enero de 2002, o la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Aragón [sic] de 28 de marzo de 2001).
El problema surge porque el expresado criterio no parece coincidente con el que mantiene la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, el Consejo de Estado y la Audiencia Nacional, cuyo parecer es contrario a la aplicación del silencio administrativo a los expedientes de contratación. Esta tesis contraria a la aplicabilidad del silencio (o, Page 130 subsidiariamente, la de entender que el silencio es negativo) es la que hasta ahora había venido aplicando esta Abogacía del Estado.
En Dictamen emitido por el Consejo de Estado el 29 de marzo de 2001, a propósito de la paralización de un expediente sobre resolución de un contrato administrativo, el supremo órgano consultivo declaraba lo siguiente:
"[...]
Este Consejo considera, sin embargo, que no puede postularse una aplicación supletoria indiscriminada de la Ley 30/1992 en el ámbito de la contratación administrativa, y que la misma puede quedar obstaculizada por ser contraria a los principios generales que rigen la contratación pública. A esta misma conclusión parece llegar la Junta Consultiva de Contratación Administrativa en su Informe 16/2000, de fecha 11 de abril, que versa precisamente sobre la 'Aplicación de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a los procedimientos en materia de contratación'. Señalaba a este respecto el citado informe:
'[...] Los procedimientos en materia de contratación administrativa se rigen por la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y sus normas de desarrollo y, por tanto, la aplicación supletoria únicamente puede entrar en juego, no sólo cuando la normativa a aplicar en primer lugar guarde silencio sobre un determinado extremo, sino, sobre todo, cuando la normativa supletoria no sea contraria al contenido general y principios generales que inspiran aquélla, pues en estos casos debe entenderse que la materia aparece regulada por la primera. En el caso concreto que se examina, la duración y efectos de la adjudicación de los contratos y de los llamados procedimientos para la modificación, resolución, cesión de los contratos y subcontratación debe quedar subordinada al cumplimiento de los trámites y al despliegue de efectos que la legislación de contratos de las Administraciones Públicas consagra, y si tales trámites y efectos son incompatibles con los plazos y efectos que la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común señala, esta última debe quedar descartada en su aplicación puramente supletoria. La primera conclusión que, por tanto, debe ser mantenida es la de que en los procedimientos reseñados de adjudicación, modificación, resolución, cesión de los contratos y subcontratación deben cumplirse los trámites y deben producirse los efectos que señala la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, cualquiera que sean los plazos de duración y efectos recogidos en las normas puramente procedimentales.
Las peculiares características que presenta la actuación administrativa en el ámbito contractual permiten afirmar que la regulación del silencio en la Ley 30/1992 resulta ajena a dicho ámbito en casos de procedimientos singulares como el presente y que, por lo tanto, no cabe su aplicación supletoria en el mismo'.
Aparte de la doctrina expuesta, consta a esta Abogacía del Estado que en la Sentencia de 28 de junio de 2002 la Audiencia Nacional se ha pronunciado específicamente sobre si los efectos del silencio adminis- Page 131 trativo en...
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