Interés general y Estado social y democrático de Derecho
| Autor | Jaime Rodríguez-Arana |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo, Universidad de La Coruña |
| Páginas | 209-260 |
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Un estudio sobre la imbricación entre Derecho Administrativo y derechos fundamentales sociales, un análisis de la dimensión social del Derecho Administrativo, merece un somero análisis acerca del significado central de nuestra disciplina: el servicio objetivo al interés general.
En efecto, no es infrecuente que el término que se asocie al Derecho Administrativo como concepto clave sea el de interés público. Sin embargo, he preferido referirme en este epígrafe al concepto de interés general porque si bien en el pasado fue el interés público el término elegido para fundar el sentido de la actuación de la Administración pública, en el marco del Estado social y democrático de Derecho, el interés a que debe someterse la Administración es el de la comunidad, el de la sociedad, el del conjunto, no el de la propia institución Administración pública o el de sus agentes, sino el de todos los ciudadanos. El principio de participación y el principio de centralidad del ser humano me parece que reclaman un entendimiento más amplio y abierto que el estricto y riguroso del interés público, hasta ahora el sentido más extendido.
En realidad, no solo en el lenguaje coloquial, también en el académico, ambos conceptos se identifican. Sin embargo, debemos matizar porque existe un concepto amplio de interés público, que sería el interés general, y un concepto estricto, reducido a los estrechos límites de lo organizacional. La perspectiva amplia de in-
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terés público ha sido calificada de distintas formas y maneras con el fin de llamar la atención acerca de su centralidad en orden a definir el Derecho Administrativo mismo. El profesor Hachem las ha resumido así: noción-madre, clave de bóveda, alma, corazón, piedra angular o alfa y omega del Derecho Administrativo164.
El profesor Durán ha señalado acertadamente que siendo el interés privado y el interés público conceptos distintos, en modo alguno se contradicen u oponen. Más bien, cada uno desde su ámbito cumple su finalidad propia y en la medida en que se conci-lien o complementen la convivencia es más armoniosa. El interés general sería para Durán el conjunto del interés privado y del interés público, y equivaldría a la noción de bien común que no es, ni más ni menos, entonces, que el correlato filosófico, el sociológico sería bienestar general, del concepto de interés general, que es la noción propia con la que trabaja el jurista del Derecho Administrativo en el Estado social y democrático de Derecho165.
La abstracción de las denominaciones que la doctrina ha realizado del interés público en sentido amplio, interés general, demuestra la dificultad de proceder a una definición concreta y precisa, lo que no quiere decir que esta tarea sea imposible o que tal concepto no disponga de relevancia jurídica específica. La tiene, como veremos, y mucha. Tanta que conforma el mismo núcleo básico desde el que se debe entender la esencia del Derecho Administrativo moderno.
El interés general en el Estado social y democrático de Derecho tiene un significado que ayuda a comprender su alcance y funcionalidad en el entero sistema del Derecho Administrativo. Entre sus características se encuentran, por ejemplo, la participación, la transparencia o la publicidad. Desde este punto de vista, parece que la proyección de los valores democráticos sobre el Derecho
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Administrativo obliga a replantear instituciones y categorías propias de una rama del Derecho Público que ha estado demasiado tiempo vinculada, apegada, a una dimensión unilateral y estática del interés general. Perspectiva que debe ser sustituida por una versión más participativa, más transparente y, por ello, más fácil de controlar especialmente por el Juez administrativo también, es obvio, por el cuerpo social.
El profesor Muñoz nos ha enseñado que este concepto, a pesar de su difícil definición, tiene proyección concreta. Unas veces, porque está previsto en la norma. Por ejemplo cuando se permite rescatar una concesión administrativa por razones de interés público o cuando se prevé que un contrato público pueda ser resuelto unilateralmente por la Administración pública cuando concurra causa suficiente de interés público166. Pero también, aunque no esté previsto en la norma escrita, si admitimos que el Juez administrativo puede controlar los fines de interés general a debe someterse la actuación administrativa, podrá, en efecto, analizar en Derecho, en el caso concreto, si la potestad administrativa es adecuada al interés general que debe fundar la misma actuación administrativa, una actuación que no puede estar amparada en una pretendida intangibilidad absoluta del mérito del acto administrativo.
En el Estado de Derecho no es posible excluir de control jurídico los actos administrativos amparados en esta categoría jurídica en abstracto. Más bien, lo que hace el Juez contenciosoadministrativo es controlar por los medios que le proporciona el Derecho si la actuación administrativa en concreto es razonable, es adecuada, es proporcional, y se enmarca en el interés general específico en el que se opera la potestad administrativa. Si estamos en el marco de la educación, de la sanidad, de la industria, de la cultura o de cualquier otro sector supraindividual atribuido, la racionalidad de su actuación, de acuerdo con los criterios de la ló-
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gica y de la motivación y de los principios generales del Derecho, permitirán conocer en concreto la expresión del interés general que justifica la actuación puntual de la propia Administración en un caso concreto.
El interés general ínsito en toda actuación administrativa no es una ideología. No puede serlo en el Estado social y democrático de Derecho en el que la Administración obra en virtud de procedimientos y de normas, de disposiciones generales que traducen, que deben proyectar, cada vez con mayor grado de concreción, a través de los poderes establecidos en ellas, los intereses generales a la realidad. En el Derecho Administrativo Constitucional, en el Derecho Administrativo del Estado social y democrático de Derecho, el interés general no puede ser, de ninguna manera, un concepto abstracto, genérico, desde el que se justifique cualquier tipo de actuación administrativa. En otras palabras, la simple apelación genérica al interés general no legitima la actuación administrativa. Esta precisa, para actuar en el marco del Estado social y democrático de Derecho, de una razonable proyección concreta sobre la realidad en virtud de normas que permiten laborar a la Administración pública.
Tal y como afirma Nieto, la ideología del interés público, en sentido amplio apuntamos nosotros, cuando asume la funcionalidad democrática, da contenido y misión inequívocamente de esta naturaleza a la actuación administrativa167. De esta manera, el quehacer administrativo encuentra su límite y su fundamento precisamente en el interés general, que se convierte, bien por expresa atribución normativa, bien por su incardinación en los principios generales del Derecho Administrativo, en la clave de bóveda, siempre al servicio del fortalecimiento de la dignidad humana, de esta rama del Derecho Público.
Sin embargo, cuando el interés general, el interés público en sentido amplio, no se ajusta a la esencia democrática, descono-
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ciendo los derechos fundamentales, y entre ellos el derecho a la tutela judicial efectiva sobre todo, entonces algunos de los dogmas que acompañan al acto administrativo, ejecutividad y ejecutoriedad por ejemplo, asumen un valor absoluto que lamina la posición jurídica del ciudadano, convirtiéndolo en mero receptor de bienes y servicios públicos sin más. Por el contrario, cuando la dignidad del ser humano ocupa el centro del Derecho Administrativo, entonces el acto administrativo pierde ese carácter mítico, y el esquema originario de exorbitancia se torna, es lógico, como un régimen de servicio objetivo a un interés general que reside precisamente en la promoción de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos.
Uno de los profesores que mejor ha tratado esta cuestión es, sin duda alguna, Bandeira de Mello, maestro brasileño de Derecho Administrativo que viene defendiendo, décadas atrás, desde los años sesenta del siglo pasado, el principio de supremacía del interés público a partir de los datos del Ordenamiento jurídico brasileño. Este jurista iberoamericano entiende, con toda razón, que el interés público no es un concepto autónomo, que tenga existencia aislada e independiente de las personas. No es, no puede ser de ninguna de las maneras un concepto inmanente, subsistente por sí mismo. Nace y se desarrolla en el marco de un Derecho Administrativo de inequívoco sabor democrático en el que, por supuesto, el titular del poder público, sea legislativo, ejecutivo o judicial, es el pueblo, la ciudadanía en conjunto e individualmente considerada. De ahí, por tanto, que el interés general está inescindiblemente conectado a la dignidad del ser humano, y, por ello, a la defensa, protección y promoción de los derechos fundamentales, sean de orden individual, sean de orden social.
En efecto. El concepto del interés público, en sentido amplio –interés general-, está relacionado con los derechos de los ciudadanos, con los intereses supraindividuales de los individuos, dice Bandeira de Mello168. Ahora bien, el interés público así considerado constituye una de las posibles formas de manifestación de
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estos intereses. Más en concreto, si reconocemos que existe una dimensión personal de estos intereses expresada a través de las conveniencias exclusivamente personales del individuo, es obvio que ésta no responde al concepto del que aquí tratamos de interés público en sentido amplio o interés general. Más bien, como señala el profesor Bandeira de Mello, se trata de la dimensión pública de esos intereses ciudadanos169. Es decir, desde esta perspectiva, el interés de los ciudadanos como miembros de la colectividad, como integrantes del cuerpo...
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