La obligación de interconexión en relación con el servicio universal de telecomunicaciones
| Autor | José Ignacio Cubero Marcos |
| Cargo | Becario de investigación del Departamento de Educación Cultura e Investiga´ción del Gobierno Vasco |
La necesidad de comunicar entre sí a todos los ciudadanos, con independencia del operador al que se adscriban, exige un sistema eficiente de conexión entre las redes que garantice prestaciones continuas asequibles y de calidad, cualidades previstas por el legislador para los servicios públicos de telecomunicaciones1.
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FUNDAMENTO DE LA RELACIÓN ENTRE EL SERVICIO UNIVERSAL DE TELECOMUNICACIONES Y LA INTERCONEXIÓN DE REDES
En Estados Unidos, de donde se importan las teorías vinculadas al servicio universal (SU) y los modelos en competencia, el acceso al servicio telefónico se sustenta en el derecho a la comunicación y a la información, cimientos de una sociedad democrática y libre2.
A estos motivos se añaden otros de tipo económico o social3, con el objeto de evitar la exclusión y la marginación4.
En un entorno de múltiples redes no puede olvidarse que la interconectividad entre ellas condiciona la extensión del servicio, su calidad y las condiciones económicas de su prestación5. Por ello, no se entiende la razón por la que se disocian los regímenes jurídicos de una y otra categoría, ya que todos los operadores deben estar preparados para asumir la continuidad y la asequibilidad del servicio.
Los servicios públicos no deben ceñirse a los servicios, sino que han de abordar todos los problemas que se suscitan en las infra-estructuras e interconexiones promovidas por todos los operadores. No advertir que las comunicaciones en libre competencia dependen de muchos agentes supone negar el derecho de los usuarios a elegir libremente el operador con el que se contrata6, sin que por ello vean reducidas las garantías de ejercicio de sus derechos de comunicación y al cumplimiento de las obligaciones de SU7.
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EL SERVICIO UNIVERSAL DE TELECOMUNICACIONES Y LA INTERCONEXIÓN DE REDES DE TITULARIDAD DE OPERADORES PRIVADOS
En este apartado se ponen de manifiesto las interrelaciones entre las dos reglamentaciones y los problemas que se derivan de su aplicación para operadores y usuarios.
1. Rasgos generales del SU
A) Concepto
Con carácter general la Directiva 2002/228 señala que los Estados velarán por que los servicios se pongan, con una calidad es-pecificada, a disposición de todos los usuarios finales en su territorio, con independencia de su situación geográfica y, en función de las circunstancias nacionales específicas, a un precio asequible (art. 3.1)9.
Esta acepción queda desvirtuada por los siguientes motivos: la omisión de los principios de adaptabilidad y continuidad10; la amplitud del término servicio; y, por último, la sorprendente inclusión del acceso a las redes11. Por lo que se refiere a las características mencionadas, tanto la permanencia en el servicio como la adaptabilidad en la consideración de lo que se entiende por SU se contemplan en la normativa12 y en la escasa jurisprudencia en la materia13.
La segunda cuestión puede comprenderse por las constantes innovaciones tecnológicas que sobrevienen en el sector de las telecomunicaciones14. La CMT ha declarado la pervivencia de un derecho de los usuarios a satisfacer «... Lo que, en su momento y en determinado contexto, el legislador ha catalogado como necesidades esenciales de comunicación»15. Sin embargo, cada Estado dispone de un amplio margen de apreciación y el avance tecnológico depende de las empresas16, con lo que el usuario es cautivo de las decisiones de los operadores17, no de una definición legal, como cabe prever en un Estado de Derecho18.
Para finalizar, el término servicio puede incluir el acceso a las redes, tal y como se analiza en el apartado relativo a los servicios incluidos. Pese a alguna objeción doctrinal19, no sólo la prestación de servicios, sino también el acceso a las redes públicas telefónicas se considera SU, lo que contribuye a crear mayor confusión. Por un lado, subyace una cierta lógica en esa regulación, ya que, como se había señalado, es preciso que todos los operadores que conectan sus redes garanticen una transmisión de calidad, lo que comporta neutralidad tecnológica20; por otro, introduce ciertas dudas en lo que se refiere a la financiación, objeto de comentario infra.
B) Sujetos obligados
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Los títulos habilitantes preceptivos y las modificaciones en el marco regulador
La Ley de 1998 habilita para su prestación a los proveedores de servicios de telecomunicaciones disponibles al público y los titulares de redes públicas para cuya prestación, instalación o explotación se requiera licencia individual y se sujetan al régimen de obligaciones de servicio público (art. 35.1 LGT).
El nuevo marco propuesto en las Directivas europeas trastoca estas previsiones, puesto que el ejercicio de la actividad ?ya sea provisión de servicios o redes? no se condiciona a la previa aprobación de la Administración, sino a la mera notificación a la CMT de una mínima información para su posterior inscripción en el registro de operadores21. El sistema de designación se regirá por los principios de transparencia, no discriminación, eficacia y objetividad, de modo que se garantice la cobertura a todo el territorio nacional. El proyecto de Ley prevé un sistema de licitación pública, si bien se desarrollará mediante el correspondiente Real Decreto gubernamental22.
Por tanto, las discusiones acerca de los operadores encargados de la prestación de servicios en función de la obtención de un determinado título habilitante23 desaparecen y su elección dependerá de la viabilidad y garantías de las propuestas que formulen al Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), que decidirá conforme a los parámetros expuestos anteriormente y los determinados por el reglamento que desarrolle nueva Ley General de Telecomunica-ciones.
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Procedimiento de designación
El reglamento de servicio universal de 1998 prevé que con un año de antelación a la finalización del plazo establecido para la prestación del SU en una determinada zona, el MCT realizará una consulta pública para determinar si existen operadores interesados en prestar el servicio y en qué condiciones.
Éstos comunicarán el ámbito territorial, período y condiciones en que estarían dispuestos llevarlo a cabo.
Se plantean dos opciones: una, la presentación de varias empresas, en cuyo caso se tramitará un procedimiento de licitación pública; dos, la ausencia de candidatos conduce a la designación directa del operador dominante en la zona geográfica determinada (art. 21.1 RSU). En el primer supuesto conforme a una interpretación sistemática, se entiende que la convocatoria y el procedimiento de adjudicación se regirán por las normas de contratación admi-nistrativa, en la modalidad del contrato de gestión de servicios públicos24.
En el segundo cabe la duda acerca de quién será el encargado cuando en una misma zona geográfica hayan sido notificados dos operadores dominantes. Puede recurrirse al sistema de compensación previsto en la LGT cuando sean varios los prestadores del SU, sin embargo los supuestos en los que se basa son diferentes: este mecanismo exige un operador de SU ya designado, mientras que en este caso falta este requisito.
Con objeto de respetar los principios de objetividad, transparencia y no discriminación debería convocarse una nueva licitación, porque la Administración precisa la información necesaria para garantizar la continuidad del servicio.
El nuevo proyecto de Ley no modifica el procedimiento de consulta pública25, aunque silencia la posterior designación del operador dominante y sus correlativos efectos, lo que probablemente se precise en el reglamento de desarrollo. En cualquier caso, conviene concretar las zonas geográficas en las que se aplica el procedimiento de designación, a los efectos de minimizar los costes del operador histórico.
La asunción del SU en áreas geográficas más pequeñas puede ser un importante estímulo para la competencia y el acceso de nuevos entrantes. Tampoco requiere demasiadas condiciones de ubicuidad y excesivos medios materiales. Sin embargo, complica enormemente el control administrativo de los núcleos y las relaciones de interconexión con otros operadores26. Precisa, por ello, un amplio desarrollo de la infraestructura27.
C) Servicios incluidos
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Regulación legal
Los textos comunitarios e internos los clasifican en cuatro categorías sin que, por otra parte, revistan un carácter exhaustivo, en virtud del principio de adaptabilidad: servicio telefónico básico; acceso a guías telefónicas con carácter gratuito; la oferta de teléfonos públicos de pago; y las condiciones especiales a favor de usuarios discapacitados o con necesidades sociales28.
1) Telefonía y acceso a las redes fijas
Se garantiza el acceso razonable de conexión desde una ubicación fija a la red telefónica pública y a los servicios telefónicos disponibles al público por una empresa. Se deberá permitir a los usuarios finales efectuar y recibir llamadas telefónicas locales, nacionales e internacionales, comunicaciones por fax y transmisiones de datos a velocidades suficientes para acceder de forma funcional a Internet, teniendo en cuenta las tecnologías dominantes em-pleadas por la mayoría de los usuarios y la viabilidad tecnológica (art. 4.1 Dir. 2002/22)29.
La STS 2-2-2000 se ha pronunciado acerca de la supuesta extralimitación reglamentaria respecto a las prestaciones garantizadas por la Ley30. El Alto Tribunal descarta aquélla ya que «... Dicho precepto, bajo el concepto de SU, garantiza que todos los ciudadanos puedan recibir conexión a la red telefónica pública fija y acceder a la prestación del servicio telefónico fijo disponible al público. Se trata, por tanto, de garantizar el acceso, lo que conlleva la posibilidad de utilizar o estar en condiciones de utilizar el resto de los servicios disponibles al público a través de la red, sin que ello signifique que estos servicios disponibles se incluyan en el servicio universal, ya que su prestación, si así lo desea el usuario, se llevará acabo por el operador de que se trate, previo acuerdo de interconexión con el titular de la red» (FD...
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