Paralelismos e interacciones en la evolución de ambos títulos de potestad
| Autor | Andrés M. González Sanfiel |
| Cargo del Autor | Profesor de Derecho Administrativo |
La idea de titularidad ha sido utilizada, tanto en el dominio público como en el servicio público, para indicar el poder exclusivo y excluyente que la Administración ostenta en relación a los bienes y servicios que se han incorporado a su esfera de actuación 1.
Después de los distintos precedentes históricos y del desarrollo alcanzado durante el siglo XIX por la institución demanial, nuestro Código civil recogió lo que podría denominarse la formulación moderna del dominio público, según quedó apuntado en el capítulo primero de esta obra. De este modo, a través de los distintos criterios de afectación que desembocaron en este texto legal, la titularidad de los bienes demaniales se refiere principalmente al Estado, es decir, a la administración creada al servicio de la soberanía nacional (art. 339 en relación al art. 340 Cc).
La titularidad sobre los bienes de dominio público de las colectividades locales, quedaba así en un segundo plano, debido a la mayor importancia que la legislación precedente había otorgado a los bienes de la Nación.
No obstante, también nuestro Código civil reconoció la titularidad demanial en favor de las entidades locales. Esta se manifestaba de forma diversa. Desde el Derecho romano se admitió que las ciudades fueran titulares de unos bienes que se encontraban en el uso público (res universitatis). Estas cosas de uso público serían las que más tarde se incorporarían en el dominio público local. Junto a ellos se encontraban también los bienes comunales y los de propios. En el primer caso, se ha mantenido, como se sabe, la existencia de una titularidad compartida entre el ente local y los vecinos que permitía el común aprovechamiento de estos bienes por aquéllos y sin que generara un ingreso para la entidad local. Por contra, los bienes de propios permitían a la entidad local obtener ingresos de su utilización. De este modo la diferencia entre los bienes de propios y los comunales se producía según se sometieran a arbitración o no tales bienes, respectivamente 2.
También en este caso nuestro Código civil reflejará la evolución acontecida en la titularidad local, reconociéndola a los municipios sobre los bienes de uso público, los de propios (arts. 343 y 344 Cc) y los comunales, aunque el Código civil remitiera su regulación a lo que estableciera su legislación específica, tal y como lo hizo con los pastos el artículo 601 3. La especificación de que los bienes de servicio público local pertenecían también, al igual que sucedía con el Estado, al dominio público aparecería en nuestra legislación ya entrado el siglo XX.
Este reconocimiento, por otro lado, venía a indicar que sólo las Administraciones territoriales, estatal y locales, podían ser titulares de los bienes de dominio público. Más adelante, con la creación del Estado de las autonomías, esta titularidad se extiende también a las Comunidades Autónomas, en cuanto entes territoriales, como algo ínsito para la realización de su autogobierno.
Sin embargo, el respaldo constitucional a la institución, pone el acento sobre todo en la titularidad estatal de los mismos. En este sentido, el artículo 132 de la CE se preocupa por señalar una serie de bienes que en todo caso serán de titularidad estatal, remitiendo al legislador ordinario la incorporación de los demás o, en otros términos, el reconocimiento de futuras titularidades demaniales en favor del Estado. En cualquier caso, las Comunidades Autónomas o los entes locales, aún no existiendo una previsión similar a la del Estado para sus bienes demaniales, son asimismo titulares de bienes de carácter demanial, posibilidad que deriva de la garantía constitucional de su respectiva autonomía 4.
La evolución posterior de la titularidad demanial pasará por admitir que la denominada Administración institucional fuera titular de bienes de dominio público, aunque circunscrito al ámbito de las Universidades 5. Su razón cabe encontrarla también en reconocimiento de su autonomía. El cambio tiene su importancia en cuanto que se mantenía, incluso, que la titularidad sobre el patrimonio propio de los entes institucionales era aparente o fiduciaria, siguiendo el ente matriz ostentando su verdadero dominio. Si por tanto, se negaba una auténtica propiedad sobre el denominado patrimonio propio, mal podía reconocerse la posibilidad de que dichos entes fuesen titulares de bienes demaniales. La titularidad de estos últimos seguía residiendo en manos de la administración territorial y aquéllos sólo los utilizaban o gestionaban como bienes adscritos 6.
A pesar de esta última excepción, destaca sobre todo que el denominado elemento subjetivo del dominio público ha estado formado fundamentalmente por Administraciones territoriales, al ser éstas las que representan y tutelan intereses de carácter general.
De un modo similar a la asunción de bienes por el poder público, en un primer momento la reserva o titularidad exclusiva de los principales servicios se hizo a favor del Estado. Así sucedió con el servicio de correos y postas en 1716 por considerarlo esencial a la propia soberanía, consideración que aparecería nuevamente en la Ley de 22 de diciembre de 1953 en la que se expresa su carácter de «servicio público inherente a la soberanía del Estado»; la reserva de los ferrocarriles, como se sabe, se realizó en un primer momento apoyándose en las técnicas de dominio público y obra pública 7, hasta que el servicio público se haga patente en la Ley de Ordenación Ferroviaria de 24 de enero de 1941; después de los intentos fallidos por establecer el servicio telefónico a partir del ámbito municipal (RD 16-ago.-1882), el Decreto-ley de 25 de agosto de 1924 crea el «servicio telefónico nacional»; la Ley de 26 de octubre de 1907 declaró el monopolio del Estado en toda clase de comunicaciones eléctricas por el éter, reserva que la legislación posterior iría reiterando hasta proclamarse con total rotundidad respecto a la radiodifusión y la televisión su carácter de «servicios públicos esenciales cuya titularidad corresponde al Estado» 8.
Estos ejemplos ponen de relieve que, de similar manera a la evolución de la titularidad demanial estatal, la reserva de actividades se realizaba en favor de la administración territorial estatal, reforzándose el protagonismo de dicha administración sobre las actividades publificadas.
Afianzado el poder estatal sobre determinados servicios, la preocupación posterior serían los servicios locales. Según se indicó, el Real Decreto-ley de 8 de marzo de 1924 (Estatuto Municipal de Calvo Sotelo), posibilitó que a través de la municipalización los municipios participaran en la actividad económica y, en especial, en las actividades de servicios 9. En este último caso, al exceptuarse de la gestión indirecta una serie de servicios, tales como los de alcantarillado, limpieza de calles, mataderos, mercados y pompas fúnebres (art. 173), se reconocía de un modo indirecto la titularidad exclusiva local sobre dichas actividades 10. Un mes más tarde con la promulgación del RD del Directorio de Primo de Rivera de 12 de abril, se incrementaba la participación de las mismas en los servicios de suministros de energía eléctrica, agua y gas, formalmente declarados servicios públicos: «se declaran servicios públicos los suministros de energía eléctrica, agua y gas a los abonados de las empresas de distribución» (art. 1).
Con la promulgación de la Constitución, en términos similares a los que sucediera con el reconocimiento constitucional del dominio público, se viene a reconocer la posibilidad de que el Estado mediante ley se reserve bienes o servicios considerados esenciales (art. 128.2 CE), lo cual se interpretó como un espaldarazo a la concepción estricta del servicio público, hoy en profunda revisión 11. En este supuesto, la ausencia de un reconocimiento similar para la Administración autonómica y local, no ha impedido, por la misma razón que se señaló para los bienes, que se les reconozca dicha potestad 12. De este modo, la titularidad servicial, como antes se señalara para los bienes, tan sólo es predicable de las Administraciones territoriales.
En ambos casos, la publicatio de bienes y servicios en favor de las administraciones territoriales se realiza por el legislador. Debe tenerse presente que tanto el dominio público como el servicio público, en cuanto títulos de gran cobertura, implican la dotación con un haz de potestades que sólo puede realizarse por ley 13. De otro lado, esta misma exigencia se impone por la incidencia que la titularidad demanial y servicial producen sobre el derecho de propiedad (art. 33 CE) y sobre la libertad de empresa (art. 38 CE), amparados asimismo por la reserva de ley.
Aparte de este paralelismo, existe otro respecto al modo en que se reconoce esta titularidad. La doctrina ha señalado que la publicatio del servicio se realizaba, bien porque el legislador expresamente declaraba de titularidad exclusiva del Estado una determinada actividad, bien porque se la sometía a una fuerte reglamentación 14. Estos modos directo o indirecto de llevar a cabo la asunción de servicios, pueden apreciarse en algún sentido en el dominio público. El legislador en algunos casos declara que un conjunto de bienes queden incorporados expresamente al...
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