La interacción entre políticas activas de empleo y políticas económicas en la Unión Europea, el juego...

La dimensión que la política de empleo a nivel de la Unión Europea (UE) ha alcanzado -tras que se incorporara un nuevo Título VIII al Tratado de Ámsterdam y tras reconocerse al empleo como asunto de interés común (art. 2 TUE, Tratado de Niza), así como tras la Agenda Social Europea (y su revisión para el quinquenio 2005-2010)-, empuja a que nos aproximemos a su estudio. Este interés se ha acrecentado tras los sucesivos noes dados en sendos referendos por las sociedades francesa y holandesa al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. A partir de este momento, estamos asistiendo a una auténtica vorágine de declaraciones y contradeclaraciones de los altos mandatarios europeos en torno al llamado «modelo social europeo». Los pésimos resultados obtenidos a partir de la primera evaluación de la Cumbre de Lisboa y de su manido y exultante objetivo de lograr que la sociedad europea fuera la más competitiva del mundo en 2010¹, y que se traducen en la caída de los índices del empleo, el repunte del empleo precario, la política fallida de prolongación de la vida laboral y otros tantos indicadores desmantelados en esta primera evaluación, todo ello invita activamente a revisar las políticas de empleo -y Page 60 los criterios allí empleados- tanto a cargo de la UE como de los Estados miembros².

Con Ámsterdam, el llamado «Derecho Social Europeo» se diversifica en tres frentes, lo que conlleva tres fórmulas de adopción de medidas comunitarias, contagiadas, en ocasiones, entre sí. Los frentes o bloques temáticos sujetos a sus respectivos procedimientos de conversión en Derecho derivado son: la libertad de circulación de trabajadores, la política de empleo y la armonización de los ordenamientos jurídico-laborales de los Estados miembros. Y esos procedimientos normativos, de adopción de medidas comunitarias a los que nos referíamos se concretan en los reglamentos y directivas (legislación), el diálogo social y todo un elenco de instrumentos que englobaremos en la categoría de soft-law. Sin perjuicio de que puedan apreciarse ciertas tendencias, lo cierto es que cada uno de los bloques temáticos presentados no tiene aparejado un único procedimiento de desarrollo del Derecho originario en Derecho comunitario derivado³. No son aquellos bloques temáticos estancos ni, por ello, los procedimientos que los conducen a la categorización de reglamentos, directivas o soft-law, cerrados o monográficos en relación con cada uno de ellos. Con ello quiere decirse que, por ejemplo, también se recurre al soft-law para preparar medidas de armonización o coordinación por vía de reglamento; aparte de que las directivas llamadas «de última generación» caen, cada vez con más frecuencia, en la procedimentalización⁴, con lo que se pierde en armonización y, en consecuencia, en Derecho común europeo.

En lo que a este trabajo se refiere, los arts. 125-130 TCE se decantan, sin prejuicios, por la fórmula de la coordinación entre los Estados miembros y la Comunidad a la hora de «desarrollar una estrategia coordinada para el empleo». Si, además, y de acuerdo con la peculiar organización político-administrativa de cada Estado miembro, estos deben coordinarse con otros entes infraestatales, es cuestión en la que no se adentra el Tratado europeo de referencia. La desfavorable experiencia de las estrategias europeas y de los planes nacionales de acción para el empleo, de escaso conocimiento por los interesados y de una muy escasa efectividad dentro de los respectivos países⁵ ha obligado a la UE a buscar nuevos revulsivos que marquen un punto de inflexión ante esa situación. En ese nivel teórico, este estudio no estaría completo si no manejáramos correctamente nuevos conceptos o guías de actuación de la Unión Europea que, por su virtualidad y alcance, están terminando por ser exportados a otros campos distintos del empleo. Nos referimos a las categorías de «método abierto de coordinación» y «gobernanza». Tanto la una como la otra se caracterizan por concitar en el desarrollo de las políticas de empleo al mayor número de agentes posible. La primera, sin que sea ahora momento de extenderse demasiado, y como su propio nombre indica, reclama vínculos de colaboración e intercambio de experiencias entre las administraciones evaluadas. Se trata, la segunda, de un nuevo tipo de relaciones entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil.

Por todo lo anterior, una de las tareas que se acometerán a continuación (apartado 3) será la de profundizar en las directrices que sobre el empleo elabora el Consejo Europeo, con la asistencia de la Comisión Europea. Y así, se abordará cómo se contempla la dimensión local y regional de las políticas de empleo en esas directrices, además de cómo se valo-Page 61ran después por la UE. Con la ampliación de la UE a veinticinco miembros, compondrán aquélla países que si bien hayan registrado los índices de crecimiento europeos más elevados y las mejores perspectivas de desarrollo, es seguro que, no obstante, aumentarán las ya reales divergencias regionales en la Unión⁶, por lo que ésta deberá proseguir y reforzar la política de cohesión.

Al hilo de lo anterior, en un plano más abstracto, se estudiará (apartado 4) cómo inciden tanto las políticas de coordinación en materia de empleo como el principio de subsidiariedad -en su vertiente vertical-, en la coordinación interadministrativa y división de poderes, respectivamente, en un país descentralizado como es España, con la teoría constitucional sobre la titularidad compartida de la competencia de la política de empleo como referencia imprescindible. La apuesta por la coordinación tiene notables repercusiones, que ahora destacaremos en cuanto a la exigibilidad de las concretas medidas aprobadas en estos niveles extranacionales, exigencia que en la relación entre el Estado y las CC.AA. debe también ser valorada. Esto es, si ya es difícil que los Estados miembros se aquieten a las exigencias de la UE en este campo, qué puede esperarse de países cuya estructura de «gobierno multinivel»⁷ complica, por mucho, el cumplimiento de ese Derecho débil. En lo que se refiere a las políticas activas de empleo, además, es sabido que se apoyan en títulos competenciales que beben de fuentes diversas, de la política social, indudablemente, pero también de la política económica. Por su parte, el principio político de subsidiariedad, desde el momento que predica que el nivel más próximo al ciudadano es el más indicado para actuar, deberá ser también considerado en la dicotomía «Estado miembro-regiones».

En el campo donde nos movemos, no se puede perder de vista la vertiente horizontal del principio de subsidiariedad, dado que la buena gobernanza europea se basa en una democracia representativa y participativa. Por consiguiente, un estudio más acabado del que se terminará por ofrecer, pasaría por profundizar en la participación de nuestros interlocutores sociales en la política de empleo, sobre todo, a través del estudio de los llamados Pactos por el empleo, cometido que ni siquiera se emprenderá por superar con creces las dimensiones de este trabajo.

Antes de abordar todas las tareas propuestas, debemos situar en qué contexto se empiezan a diseñar las políticas de empleo, con un selectivo y somero repaso a las principales Cumbres europeas a partir de 1997 (apartado 2). El impulso europeo que reciben las políticas activas del empleo en las cumbres que se abordarán a continuación, así como otros fenómenos como la descentralización de esas políticas en el Estado español, y el lugar que va a empezar a ocupar la concertación social a nivel de las CC.AA. en el fomento de esas mismas políticas, animan la tarea que se inicia a continuación.

La primera aplicación del nuevo Título VIII del Tratado de Ámsterdam tuvo lugar con ocasión del Consejo Europeo sobre el empleo celebrado en Luxemburgo en noviembre de 1997⁸. Allí se establecieron las directrices que habían de ser incorporadas en los planes nacionales de acción para el empleo en 1998, y que se basaban en cuatro pilares bási-Page 62cos: mejora de la capacidad de inserción profesional, desarrollo del espíritu empresarial, fomento de la capacidad de adaptación de los trabajadores y reforzamiento de las políticas de igualdad de oportunidades en el mercado. Coincidiendo con esta importante cumbre, comienza el proceso descentralizador en España, que abarcará los ámbitos del trabajo, el empleo y la formación⁹.

En Cardiff (junio de 1998) se celebró el Consejo Europeo que habría de evaluar la política comunitaria sobre el empleo, a partir de la convicción de que sólo un crecimiento sostenido y duradero podría abocar a la creación de empleo. Es allí, también donde se avanza que «es preciso seguir trabajando para definir, en caso necesario, indicadores comparables de progreso y para asegurar la contribución eficaz de los interlocutores sociales»¹⁰, en lo que entendemos se trató de la preconización de lo que ahora se conoce como «método abierto de coordinación». El Consejo Europeo de Colonia, en 1999¹¹, visó la estrategia coordinada comunitaria para el empleo, y asumió la iniciativa de elaborar un pacto europeo para el empleo que, en resumen, se concentraba en tres pilares que debían ser integrados a largo plazo: el desarrollo y mejor puesta en práctica de la estrategia coordinada de empleo para la mejora de la eficiencia de los mercados de trabajo (Luxemburgo), las reformas económicas planteadas en Cardiff y las políticas macroeconómicas aprobadas en Colonia. En ese contexto de puesta en práctica de los procesos de Luxemburgo y de Cardiff, el Consejo Europeo pidió a la Comisión que a partir de las comparaciones de prácticas idóneas llevadas a cabo hasta entonces, dedujese recomendaciones concretas relativas a medidas de los Estados miembros referentes al empleo e informase al respecto al Consejo Europeo de Helsinki; y que, asimismo, presentase (para septiembre de 1999) su propuesta relativa al Informe conjunto sobre el empleo y las nuevas directrices para el empleo para el año 2000. El llamado «método abierto de coordinación» vuelve de nuevo a ponerse de manifiesto.

El Consejo de Helsinki (1999)¹² valoró positivamente la incorporación de las directrices para el empleo que los Estados miembros habían realizado en sus planes de acción nacionales. Todavía no se habían producido los dramáticos atentados del 11 de septiembre de 2001 y la economía europea vivía una época de relativo relanzamiento, con efectos positivos sobre el empleo. La puesta en marcha de la política de empleo y del alambicado proceso descrito en el Título VIII del Tratado de Ámsterdam era aún reciente, y los posteriores problemas de descoordinación e ineficacia no se habían hecho evidentes.

En la Cumbre extraordinaria de Lisboa¹³, a pesar de reconocerse que no hacía falta ningún nuevo proceso porque las orientaciones generales de política económica existentes y los procesos de Luxemburgo, Cardiff y Colonia ofrecían ya los instrumentos necesarios para conseguir los ambiciosos objetivos propuestos, sí que se recogía la condición de que aquellos fueran simplificados y mejor coordinados. El Consejo Europeo adoptaba, además, el papel de guía y coordinación de todo el proceso. La puesta en práctica del objetivo estratégico se vería facilitada por la aplicación de un -ahora explicitado- método abierto de coordinación «como manera de extender las prácticas idóneas y alcanzar una mayor convergencia en torno a los principales objeti-Page 63vos de la UE»¹⁴. Las elevadas tasas de desempleo y de parados de larga duración ponían el signo de interrogación sobre la política de empleo de la UE, y el método abierto de coordinación citado pretendía arrastrar a los Estados con peores indicadores hacia aquellos que mejores notas hubieran obtenido. Se proponía, en suma, un «planteamiento totalmente descentralizado de acuerdo con el principio de subsidiariedad, en el cual la Unión, los Estados miembros, los niveles regionales y locales, así como los interlocutores sociales y la sociedad civil, participarán activamente, mediante distintas formas de colaboración»¹⁵.

El Consejo Europeo de Santa María de Feira (junio 2000)¹⁶, finalizó con una conclusión inequívoca: «La Unión disfruta de unas perspectivas de empleo considerablemente mejores. La labor de reforzar aún más la Estrategia Europea para el Empleo mediante la realización de un balance intermedio del proceso de Luxemburgo debería utilizarse como base para la revisión de las Directrices para el Empleo para 2001».

En ese contexto se llega hasta la Cumbre de Niza (diciembre 2000), donde se aprueba la Agenda Social Europea y se constata que el índice de crecimiento económico en la Unión Europea es, en esos momentos, el más favorable de los últimos diez años. El Consejo Europeo toma nota de la propuesta de la Comisión relativa a las directrices para el empleo en 2001, que viene a confirmar el enfoque a medio plazo adoptado en el Consejo Europeo de Luxemburgo. Estas directrices introducen una serie de mejoras, en particular en relación con el aumento de los objetivos cuantificados, teniendo en cuenta aspectos cualitativos propios de los distintos países. Dichas directrices deben permitir la toma en consideración de la calidad del empleo, el fortalecimiento del desarrollo del espíritu de empresa y la asunción del objetivo horizontal de la educación permanente. Sin embargo, en Niza, no sólo se enumeran y desglosan las directrices sobre el empleo, sino que se invita a la Comisión a recurrir, «sin practicar ninguna exclusión, a toda la gama de instrumentos comunitarios existentes», entre ellos -y citado en primer lugar-, el método abierto de coordinación¹⁷. Además, se invitaba a la Comisión a que «de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa relativas al método abierto de coordinación, apoye dicho método por medio de iniciativas apropiadas, en particular en materia de desarrollo de los indicadores, junto con el Comité de Empleo y el Comité de Protección Social». Por su parte, los Estados miembros también resultaban implicados en la nueva fórmula, de manera que «de acuerdo con las conclusiones del Consejo Europeo de Lisboa relativas al método abierto de coordinación, plasmarán dichas directrices y objetivos adecuados o comunes en políticas nacionales, regionales y locales, estableciendo objetivos específicos y adoptando medidas que tengan en cuenta las diversidades nacionales, regionales y locales».

Sendas aplicaciones serían valoradas positivamente en el Consejo Europeo de Estocol-Page 64mo (marzo de 2001), donde se ponía de relieve que «el método abierto de coordinación es un importante instrumento para avanzar, tomando en consideración debidamente los principios de subsidiariedad y proporcionalidad»¹⁸. El CE de Gotemburgo (junio 2001) pasaba de puntillas por los métodos que abordamos y tras constatar que la economía de la UE había avanzado de modo considerable a pesar de que el entorno económico internacional se había deteriorado considerablemente -lo que había redundado en la debilitación de las perspectivas de crecimiento de la Unión-, confiaba en la fuerte y estable base proporcionada por el gran mercado interior, que junto con el euro, servían de escudo a la UE para afrontar las fluctuaciones del tipo de cambio¹⁹.

En Gante (octubre 2001)²⁰, el Consejo Europeo pasaba revista a la situación económica tras los acontecimientos del 11 de septiembre y tomaba nota de las causas de la apreciable desaceleración económica, aunque seguía manifestando su confianza en que los sólidos fundamentos económicos de la Unión y la consolidación fiscal ya alcanzada ayudasen a que el impacto fuera limitado y temporal. El Consejo confirmaba, además, su compromiso con el Pacto de Estabilidad y de Crecimiento y con la aceleración del proceso de Lisboa, con el fin de incrementar el potencial de crecimiento a largo plazo de Europa. El período de crecimiento desacelerado fue asimismo puesto de relieve en la Cumbre de Laeken (diciembre 2001)²¹.

El Consejo Europeo de Barcelona (marzo 2002)²² será la segunda Cumbre de Primavera que desarrolle los mandatos establecidos en los Consejos Europeos de Lisboa, Feira, Niza, Estocolmo Gotemburgo y Laeken para alcanzar el objetivo estratégico de la Unión Europea de los próximos años: «Convertirse en la economía basada en el conocimiento más competitiva y dinámica del mundo, capaz de crecer económicamente de manera sostenible con más y mejores empleos y con mayor cohesión social». Asimismo, el Consejo de Empleo y Política Social valora muy positivamente los avances realizados en el desarrollo del método abierto de coordinación a fin de asegurar a largo plazo la sostenibilidad de los sistemas de pensiones (Rec. 4), en vistas a la confirmación definitiva por el Consejo Europeo de Barcelona de dicho método. Entiende que en el caso de la Estrategia Europea de Empleo no es necesaria la fijación de objetivos diferentes de los marcados de manera general en Lisboa y que, como consecuencia de ello, la nueva Estrategia Europea de Empleo deberá desarrollarse hasta 2010, llevándose a cabo una evaluación intermedia en 2006 (Rec. 5). Se insistirá, al igual que lo hiciera el Libro Blanco sobre la gobernanza²³, en que es necesaria una simplificación del proceso, sin su debilitamiento, en particular reduciendo el número de directrices de empleo (Rec. 30). La nueva Estrategia, teniendo en cuenta los resultados de la evaluación en curso, incorporará todos los elementos positivos del proceso de Luxemburgo que han permitido que todos los Estados miembros avancen en el establecimiento de objetivos y políticas conjuntas, teniendo presente sus características especificas (Capítulo de Empleo y Política Social, Rec. 6). La Pre-Page 65sidencia destaca la importancia del acuerdo alcanzado en el proceso de conciliación en relación con la Decisión sobre incentivación de las medidas de empleo para el futuro desarrollo de la Estrategia Europea del Empleo en el marco de Lisboa, subrayando la voluntad de las instituciones de hacer más transparente y accesible la información sobre los resultados de la Estrategia a los ciudadanos europeos y a los grupos más interesados, con particular atención a la dimensión regional y local de la misma (Capítulo Empleo y Política Social, punto 11). Además, los objetivos de Lisboa únicamente podrán alcanzarse mediante esfuerzos equilibrados tanto en el frente económico como en el social (Rec. 22).

Después del Consejo Europeo de Sevilla, el curso 2002 cerraría con las Cumbres de Bruselas²⁴ y Copenhague²⁵. En el Consejo Europeo de Bruselas (marzo 2003)²⁶, la ampliación aumenta el potencial de crecimiento económico y de lograr los objetivos de Lisboa. Por vez primera, se ha incluido a los futuros Estados miembros en el informe de primavera de la Comisión. Se advierte que los nuevos Estados están adoptando medidas reformistas y comienzan a participar en el método abierto de coordinación (punto 11). Se recuerda que la Estrategia de Lisboa ofrece soluciones comunes a problemas comunes, y es una herramienta esencial que se ha de utilizar para apoyar el proceso de ampliación y compartir las mejores prácticas y la experiencia a través de la Unión. En la línea de impulsar la buena gobernanza, se confía en que la nueva perspectiva trienal de las Directrices de Empleo, que habrán de refrendarse en el Consejo Europeo de junio, proporcione una base para una Estrategia de Empleo simplificada y más eficaz. Además, se añadirá, existe la urgente necesidad de aumentar el impulso de la reforma de los mercados de trabajo nacionales, estableciendo medidas que puedan producir rápidamente un efecto positivo en los niveles de empleo y en el crecimiento. En la línea dada, el Consejo Europeo invita a la Comisión a establecer un Grupo Europeo de Empleo, presidido por D. Wim Kok, para llevar a cabo un examen independiente y detallado de los retos políticos clave relacionados con el empleo y para determinar medidas prácticas de reforma (punto 44).

Conforme al Consejo Europeo de Bruselas (octubre, 2003)²⁷, la actuación prioritaria conforme a la Iniciativa para el Crecimiento se llevará a cabo en el contexto de la realización del programa de Lisboa de reforma estructural, incluida una mayor flexibilidad del mercado de productos, capitales y trabajo, y con el trasfondo de los actuales esfuerzos por dar curso concreto a las indicaciones facilitadas por los anteriores Consejos Europeos de primavera sobre aspectos que contribuirán por sí mismos a intensificar el potencial de crecimiento a largo plazo de la Unión. El aumento de la competitividad desempeñará un papel esencial a este respecto, sin menoscabo, se recogerá, de las consideraciones medioambientales y de la dimensión social (punto 7).

El Consejo Europeo de Bruselas (marzo 2004)²⁸, partiendo de que la Agenda de Lisboa está basada en un planteamiento coherente entre las acciones de la Unión y las de los Estados miembros, y también entre los distintos ámbitos de políticas, económica, social y medioambiental, acusa, de nuevo, ciertas inconexiones -todavía no se habrían presentado las conclusiones del Informe Kok- y esta Page 66 vez pone de relieve la necesidad de abordar las importantes carencias inaceptables a la hora de incorporar al Derecho nacional las medidas acordadas, así como de finalizar el programa legislativo derivado de la Agenda de Lisboa (punto 10). De esta forma, (punto 11), debe darse carácter prioritario a las cuestiones políticas más importantes de las que se deriven un mayor crecimiento y un aumento del empleo. Por tanto, ese Consejo Europeo de primavera girará en torno a dos cuestiones: el crecimiento sostenible y más y mejores empleos. En el apartado de «más y mejores empleos» (punto 35), el Consejo acuerda que los Estados miembros deben renovar su compromiso de alcanzar los objetivos de empleo de Lisboa, conforme a las recomendaciones del Informe Kok. En relación con una estrategia global para el empleo (punto 36), los Estados miembros deberán prestar urgentemente atención a cuatro retos estructurales específicos: la adaptabilidad, atraer a más personas al mercado laboral, la mejora de la calidad del empleo y la inversión en capital humano.

En el Consejo Europeo de Bruselas (junio 2004)²⁹, se incorporan los mensajes políticos contenidos en el informe del Grupo de Empleo, presidido por D. Wim Kok, en las recomendaciones en materia de empleo (Rec. 42). Tras los Consejos de Bruselas (noviembre 2004³⁰ y diciembre 2004)³¹, y de nuevo, en Bruselas (marzo 2005)³², se confirma que cinco años después del lanzamiento de la Estrategia de Lisboa, el balance es desigual. Junto a progresos innegables, se detectan, a su vez, lagunas y retrasos evidentes. Ahora bien, a la vista de los desafíos a los que hay que hacer frente, el precio que deberá pagarse por el retraso o el carácter incompleto de las reformas será elevado, como demuestra la brecha entre el potencial de crecimiento de Europa y el de sus socios económicos. Por lo tanto, advierte el Consejo, urge actuar. Para ello, es indispensable reactivar sin tardanza la Estrategia de Lisboa y proceder a una reorientación de las prioridades en dirección del crecimiento y del empleo (punto 4).

Es evidente el malestar que se refleja de las últimas Conclusiones transcritas en el párrafo anterior, en gran parte debido a cierta insumisión de los Estados miembros por integrar las directrices económicas y sobre el empleo en sus políticas respectivas. El carácter especialmente genérico de las cláusulas contenidas en las conclusiones de la presidencia de las Cumbres europeas, en suma, la fórmula de la coordinación que pierde en exigibilidad, se hace patente en las líneas precedentes. A ello va unido el complejo contenido de las políticas activas de empleo así como la también compleja distribución de competencias entre el Estado y las Autonomías y el relevante papel de los interlocutores sociales en las relaciones laborales, que no puede sino traducirse en un alambicado cuadro de coordinación interadministrativa. Lo que se gana en número de agentes implicados en el diseño de políticas activas de empleo ad hoc, se pierde en evaluación y control sistemático y ordenado de la realidad, por no hablar de la feroz crítica a la falta de un diseño adecuado a la realidad de la región donde se aplica, tal y como se exige desde la UE.

Tras el apremiante mensaje del último Consejo citado, en el de Bruselas de junio de Page 67 2005³³, y en el contexto de la redinamización de la estrategia de Lisboa, el Consejo Europeo aprueba las directrices integradas para el crecimiento y el empleo 2005-2008, constituidas por las orientaciones generales de las políticas económicas, que garantizan la coherencia económica general de las tres dimensiones de la Estrategia, y las directrices para el empleo. Se congratula aquél de este primer resultado surgido del nuevo enfoque que definió en su reunión de marzo de 2005 y que permite articular de forma dinámica y coherente, conforme a los procedimientos previstos en el Tratado, a partir de los trabajos de todas las formaciones del Consejo a las que atañe su aplicación, las políticas macroeconómicas, microeconómicas y de empleo en torno a veinticuatro directrices integradas (véase Anexo II) (punto 10).

Para dar curso al nuevo ciclo de gestión de tres años, las directrices integradas deben ahora plasmarse en el establecimiento por los Estados miembros, teniendo presente el calendario propuesto por la Comisión, de unos programas nacionales de reforma ambiciosos, que respondan a sus necesidades y situaciones específicas y reflejen este enfoque integrado y coherente entre las políticas macroeconómicas, microeconómicas y de empleo. Para que el reajuste sea efectivo, el Consejo Europeo decide reforzar la coherencia y la complementariedad de los mecanismos existentes poniendo en marcha un nuevo ciclo de gobernanza. En opinión del Consejo, estas mejoras simplifican considerablemente los procesos y deben facilitar la adaptación y la puesta en práctica de las prioridades identificadas a escala nacional (1.3). Por otra parte, la Comisión presentará un programa comunitario de Lisboa que abarque el conjunto de las medidas que se deberán emprender a nivel comunitario. Esos programas constituyen un instrumento indispensable al servicio del crecimiento y del empleo (punto 11).

A lo largo de este apartado, se tratará de presenciar qué cambios ha traído consigo la aplicación del MAC y la gobernanza en la política de empleo española, a base de analizar el PNR, y el desarrollo de éste, con el reparto competencial de los arts. 148 y 149 CE siempre presente. Se trata de visualizar hasta qué punto la descentralización de las políticas de empleo -a base de la aplicación del MAC y el concepto de gobernanza- no contribuirá a mejorar los indicadores del empleo. No sólo eso; se emprende esta tarea a la búsqueda del criterio que se granjee los más numerosos beneplácitos para arbitrar la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA pero que, a su vez, pueda ser extrapolado, por elevación, al ámbito de la UE. Que finalmente lo sea el concepto de federalismo social, la igualdad sustancial o el principio político de subsidiariedad será decisión que tomemos a partir de una razonable aproximación a cada uno de ellos.

No es momento ahora de elaborar un cuadro completo de cómo se reparte la competencia que sobre las políticas activas de empleo disfrutan, aunque no a partes iguales, tanto el Estado como las CC.AA. Recuérdese, con todo, que esa vertiente del empleo no es una materia que se apoye en un único título competencial, sino que lo hace en varios: ora en el concepto de «ejecución de la legislación laboral» que invoca el art. 149.1.7.º CE, ora en la combinación de los arts. 148.1.13 y 149.1.13 CE (fomento del desarrollo económico de las CC.AA. dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional), y, también, en la tríada de los arts. 27, 148.1.17 y 149.1 30 CE. Esta distribución de competencias sobre el empleo parece que no es exclusiva del Estado español, sino que se reitera en las distintas regiones de la UE⁴⁶. En parte la propia UE, con la decisión de separar la política social (Capítulo XI TCE) del empleo (Título VIII TCE), ha contribuido a clarificar la posible disputa política a otros niveles extensible, esto es, al nivel EEMM-Entidades descentralizadas⁴⁷. Sin que pueda dejarse de mencionar que la creciente privatización de la Seguridad Social convierta en menos interesante la pretensión de las CC.AA. por asumir esas competencias⁴⁸. Page 72

Al hilo de lo anterior, el Programa Nacional de Reformas de España (PNR), sobre la Convergencia y el Empleo, advierte de que el Gobierno es consciente de las importantes competencias que tienen las CC.AA. en muchas de las políticas en las que incide este Programa, con lo cual, añade, «sería muy conveniente que se extendiera la iniciativa sugerida por algunas de ellas para nombrar un coordinador regional de la Estrategia de Lisboa que supervise las áreas relacionadas con la Estrategia en su Comunidad y que pudiera elaborar un Programa Regional de Reformas (PRR)» (p. 66). La reciente fecha de la que data el último PNR obliga a que seamos cautos y a que debamos esperar a cómo se recepciona esta invitación por los gobiernos autonómicos. De todas formas, cuando menos, debe aplaudirse la iniciativa del PNR de involucrar a las CC.AA. en el cumplimiento de sus objetivos, aunque está todavía por ver de qué manera se respetarán los particulares espacios de actuación, legislativa y ejecutiva, de cada uno de los entes territoriales implicados, así como de qué forma se cohonestará todo ello con los principios de igualdad e interés general.

Por descontado que, además, el PNR compromete al Gobierno español a mantener un diálogo con los interlocutores sociales, las CC.AA. -sus representantes regionales-, el Parlamento y las Cámaras de Comercio -y resto de los agentes- que han colaborado en el PNR, para la elaboración de los informes acerca del seguimiento de los objetivos definidos por el PNR, «y se reunirá con ellos, al menos, dos veces al año coincidiendo con las distintas fases de seguimiento del Programa de Reformas». La evaluación anual del grado de aplicación y de éxito de las principales medidas de cada uno de los siete ejes del PNR será asimismo «remitida al Parlamento, a las CC.AA., a la Federación Española de Municipios y Provincias y a los Interlocutores sociales» (p. 66). De esta forma el Plan español asume las recomendaciones efectuadas desde la UE en el sentido de implicar a amplios conglomerados en el cumplimiento de sus objetivos de empleo. Por último, en cuanto a la eficiencia de las Administraciones Públicas, el PNR (p. 59), se compromete a mejorar la intermediación laboral de los Servicios Públicos de Empleo.

Esa posible distribución a tres de los objetivos del empleo (regiones-EEMM-UE), lejos de resultar un obstáculo en el camino de dotar a la UE de más campo de acción en esa materia, puede transformarse en un marco de aprendizaje para los tres niveles de acción, donde la UE se dedicaría a establecer normas-marco, aplicables en los otros dos niveles. En realidad, la Comisión Europea, a través de su Comunicación sobre el «Fortalecimiento de la dimensión local de la estrategia europea del empleo» [COM (2001) 629 final]⁴⁹, apostaba ya por reforzar los niveles regional y local, a base de reducir el papel del Estado central, promoviendo un mayor uso del potencial desarrollo de políticas estratégicas en los niveles regional y local. De esta forma, «los actores regionales y locales deberían disponer de mayor información e implicarse en el proceso de la EEE y al mismo tiempo deberían utilizarse mejor los instrumentos y políticas existentes a escala comunitaria, nacional y subnacional» (p. 1). Por su parte, la íntima vinculación existente entre una mayor participación de esos niveles inferiores y la eficacia, se hace patente en la comunicación citada: «aunque la EEE se ha basado hasta ahora principalmente en los esfuerzos realizados a escala nacional y europea, existe una concienciación cada vez mayor sobre el hecho de que los objetivos que la Unión se ha marcado para mejorar sus resultados en materia de empleo no podrán conseguirse sin una mayor participación de los niveles local y regional» (p. 5). Dejando atrás los principios que deben sustentar ese nuevo enfoque de la Comisión, la Comunicación citada enumera Page 73 (pp. 10 y ss.) las acciones concretas de las estrategias locales de fomento del empleo, a saber: la interacción entre los actores regionales, nacionales y comunitarios y el intercambio de la información entre todos los actores públicos y privados que intervienen en la EEE -administraciones, interlocutores sociales, servicios públicos de empleo y ONG⁵⁰.

La implicación de todos los actores en el logro de un óptimo nivel de empleo⁵¹ está presente en distintos documentos de la Comisión⁵², aunque apenas se repara en la coordinación entre la estructura estatal y regional. Es cierto que se pone especial énfasis en la comunicación e información entre la UE, el Estado y los interlocutores sociales, agentes todos que deben unir sus esfuerzos en pos del fomento del empleo, aunque no se identifican los pasos concretos para garantizar la coordinación pretendida. Esa carencia puede deberse a que no son tantos los Estados miembros con estructuras político-organizativas descentralizadas.

Quizás más preciso que el documento analizado lo sea el Dictamen del Comité de las Regiones (en adelante, CDR) de 19 de noviembre de 2003 sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones «¿Refuerzo de la dimensión social de la Estrategia de Lisboa?, racionalización del método abierto de coordinación en el ámbito de la protección social»⁵³, donde el CDR considera que debe realizarse una constante evaluación del método abierto de coordinación. En esa evaluación debe prestarse una atención especial a las experiencias locales y regionales de cómo se aplica el método⁵⁴, especialmente cuando se trata de llevar a cabo los planes nacionales de acción (PNA). El órgano advierte que en numerosos Estados miembros el método abierto de coordinación se aplica en ámbitos que son competencia de los entes locales y regionales, lo que lleva aparejada una mayor responsabilidad en la financiación⁵⁵. Por ello, añade, las modalida-Page 74des de aplicación deberán basarse en el principio de subsidiariedad⁵⁶. De ahí que convendría experimentar nuevos métodos de difusión de las llamadas «buenas prácticas» dado que precisamente el intercambio de experiencias constituye uno de los puntos fundamentales del método abierto de coordinación (2.2.). Esos nuevos métodos de difusión de las buenas prácticas no han sido desarrollados en el documento.

Sin embargo, los problemas no terminan ahí. Con Pieters⁵⁷, a lo anterior se añadiría la incógnita sobre el nivel adecuado para establecer el marco (federal preestablecido). En concreto, se propone que en la interacción Estados federalesentes confederados, sean los primeros quienes defiendan los principios federales y los ámbitos de competencia frente a la erosión de las entidades confederadas con competencias, por ejemplo, en materia de seguridad social, empleo, etc. De modo análogo, en la otra dicotomía «Unión Europea- Estados miembros», debería dotarse al nivel de la Unión de las competencias de establecimiento de normas necesarias para evitar que los principios y competencias de la Unión se vean erosionados por las medidas nacionales de seguridad social, empleo, etc. De esta forma, el nivel más lejano al ciudadano actuaría como garante de los principios, reglas análogas o denominadores mínimos, comunes a todos los niveles. Siguiendo al autor citado, la cuadratura del círculo se lograría con una alternativa global, la del «federalismo social», que entiende que, tanto a escala nacional como europea, el nivel superior no sólo podrá restringir las competencias del inferior, sino que también ejercerá sus propias competencias «de tal modo que no sólo se respeten sino que se refuercen las atribuciones de sus partes constitutivas para que puedan ejercerlas eficazmente. Porque en último término el federalismo no es más que una unión de fuerzas a todos los niveles para conseguir, mediante una buena división del trabajo, un óptimo resultado para la sociedad, para los ciudadanos»⁵⁸. De ahí, también, que se haya propuesto que los conflictos de competencia entre el Estado y las CC.AA. se desarrollen en una perspectiva de búsqueda de las soluciones más eficaces y eficientes para el servicio público⁵⁹.

Por eso, quizás sea en el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo (en adelante, CESE) sobre el tema «Cohesión económica y social: competitividad de las regiones, gobernanza y cooperación»⁶⁰ donde se recoja un reparto realista de las funciones y cometidos de los tres niveles implicados en la cohesión económica y social: la Unión Europea, los Page 75 Estados y las regiones. En el documento, se parte de que sea la Unión Europea la que pilote todo el proceso, empezando por adoptar medidas radicales para aplicar plenamente los principios de subsidiariedad a los procesos decisorios. Añade el CESE que «es indispensable repartir mejor los papeles entre la Unión Europea, los Estados miembros y las regiones a fin de evitar las duplicaciones y los plazos excesivos». Para lograr esa mejor coordinación, ese órgano consultivo propone la siguiente división de funciones: la Unión debería definir las prioridades generales para lograr esa doble cohesión, que deberían estar articuladas en torno a los objetivos de Lisboa. Por su parte, las regiones deberían tener la responsabilidad de la aplicación de aquéllas, con lo que el CESE vuelca en este nivel la práctica efectiva de los principios diseñados por el nivel más alejado⁶¹. Por último, en opinión del CESE el papel de los Estados miembros contaría con una función residual, centrada en el control de los resultados finales⁶².

No se olvidaba el CESE de los interlocutores económicos y sociales (punto 3.5) y, al contrario, les encomendaba una doble funciónbisagra: por una parte, la labor de participar directamente en la elaboración de las prioridades que, en base al esquema anterior, corresponde a la UE. Pero, no sólo eso; además, sugería que participasen en el control y la evaluación de las medidas empleadas en aras de lograr la cohesión económica y social, esto es, como complemento del cometido asignado a los Estados, mediante su participación en comités de control locales o regionales.

Aún y todo, por de pronto, no parece que las recomendaciones efectuadas por el CESE hayan sido adoptadas por el Consejo. Así se desprende de su Dictamen sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros en virtud del artículo 128 del Tratado CE» (cit.), documento que resulta especialmente crítico con la falta, a cargo de la Comisión, del diseño de un marco y compromisos claros para todos los Estados miembros en una perspectiva de políticas de empleo proactivas (2.4.2.). Si falla la estructura desde sus cimientos, es lógico anudar a lo anterior un fracaso que por anunciado, no va a ser menos real.

Más allá del principio de subsidiariedad, entonces, empieza a abrirse camino una nueva categoría, la del federalismo social, más acabada que el principio de subsidiariedad, que ha sido «interpretado bajo el esquema clásico del federalismo segmentado, con distribución nítida de responsabilidades y competencias entre niveles territoriales»⁶³. Con palabras de Gallego, R./Goma, R./Subirants, J.⁶⁴ «entre la armonización de sesgo tecnocráctico e infravaloradora del pluralismo nacional y político, y la subsidiariedad como coartada deseuropeizante, se va abriendo camino una alternativa global de governance europea que empieza a tener expresiones muy potentes en el campo de la política social: el gobierno multinivel (multilevel governance), entendido como un federalismo Page 76 plural y reticular; en el que los diferentes niveles se saben interdependientes y confluyentes, más que tramados por jerarquías y segmentaciones. En el esquema del gobierno multinivel, la esfera social europea desempeña papeles muy relevantes, que pasan a menudo por el establecimiento de marcos legislativos estratégicos. Pero tales papeles no excluyen, sino que activan los roles de los poderes estatales y de proximidad, que pueden y deben desplegar sus propias opciones de política social de acuerdo con sus propias correlaciones de fuerzas». En definitiva, en este campo de las políticas activas de empleo, con una alta complejidad en su diseño y en el que interactúan varios actores, la categoría de gobierno «multinivel» irrumpe con fuerza, aunque todavía falta por ser desarrollado al plano del detalle.

A estas reflexiones todavía podrían añadírseles otro interrogante, que deberá responderse en clave positiva. Para que las competencias se ejerciten «eficazmente», ¿deberá ello implicar una óptima coordinación interadministrativa? Evidentemente, pero no sólo entre el Estado y las CC.AA.⁶⁵, sino también entre estos y la UE⁶⁶.

A pesar de lo positivo de introducir un nuevo capítulo en el TCE dedicado al Empleo, lo cierto es que la técnica allí invocada para aproximar las legislaciones de los Estados miembros en ese ámbito, ampliada a otros campos y con visos de extenderse más allá de donde es llamada a actuar, puede provocar una nueva pérdida en el arduo camino de la armonización del llamado Derecho social comunitario.

Se ha llegado a decir⁶⁷ que la coordinación abierta puede crear gradualmente un paradigma de política social europeo y que a base de la emulación por parte de los Estados miembros de las mejores prácticas, habría campo para pensar en cierta implementación en el ámbito nacional como actuación del Derecho comunitario lo que, a la postre, elevaría al soft law a otro de los instrumentos comunitarios que genera efectos jurídicos. Ciertamente el soft law es, y puede seguir siendo, complemento de la actuación legislativa, pero, seguramente, lo que se encamine por las fórmulas del también llamado «Derecho débil», se dejará de labrar por la vía de la coercibilidad, de la legislación, de lo vinculante.

Estamos de acuerdo en que la aplicación del MAC «en el campo de la política social refleja un nuevo equilibrio institucional, mayor respeto de la subsidiariedad y de la diversidad y nuevas políticas de la Unión, que buscan alternativas o complementos a los instrumentos tradicionales legales y de armonización, por las limitaciones intrínsecas de éstos, los límites que para su establecimiento derivan de los tratados y las crecientes dificultades para su adopción»⁶⁸. No obstante, creemos que, en los documentos finalmente redactados, que concretan las orientaciones políticas de la Unión, no se cuenta en su justa medida con los entes regionales y además, la política social corre el riesgo, con sus antecedentes -esto es, apenas actividad legislativa-, de que la coordinación y el soft law se conviertan en su bandera.

En definitiva, no se sabe hasta qué punto la aplicación del MAC y el nuevo ciclo de Page 77 gobernanza que parece haberse iniciado, responden a meras exigencias formales y no tanto a cambios de calado, ya que, a pesar del reparto de competencias, los gobiernos autonómicos deben adaptar las políticas de empleo que son diseñadas por el Estado y elaborar sus políticas en coherencia con el Plan⁶⁹, y no se observa que en el PNR se aplique el MAC también entre los entes regionales del Estado español. Si bien se trate aquéllas (la gobernanza y el MAC) de dos ideas teóricamente impecables, ya que exigen la participación de todos los agentes implicados así como la comparación entre prácticas y la emulación de las más idóneas, prósperas y eficaces, también ello conlleva el reparto de responsabilidades, y por ende, la dificultad de identificar al último responsable. En la línea señalada, el Dictamen del CESE sobre la «Comunicación de la Comisión -La Agenda Social» (2005/C 294/04)-, critica que el «nuevo ciclo de gobernanza» y la consideración que la anterior Agenda Social realizaba de la política social como un factor productivo que a su vez tiene repercusiones positivas en el crecimiento y el empleo, ha sido una falacia⁷⁰. Además, el CESE lamenta que la nueva Agenda Social contenga un menor número de medidas concretas que las agendas precedentes, lo cual dificulta la evaluación, ya que no siempre es posible identificar la orientación política que tienen las propuestas, aparte de que apenas presenta la Nueva Agenda Social nuevas propuestas (6.3). Por último, el órgano consultivo critica que las directrices integradas sólo recogen las propuestas del Informe Kok de 2003, únicamente de manera parcial (4.1.1).

Al fin y al cabo, tanto por el juego de los arts. 148.1.13 y 149.1.13.º como, si se quiere, por el principio de «federalismo social» o, incluso, por estricta observancia del principio de subsidiariedad, las CC.AA. deben someterse a las directrices generales en materia de políticas activas de empleo⁷¹. Lo que ocurre es que a la hora de diseñar esos marcos generales no se está valorando debidamente su aplicación a posteriori, o dicho con otras palabras, no se está cumpliendo el juego de los artículos constitucionales citados que llaman al nivel más próximo al ciudadano a ejecutar las políticas diseñadas. Esto es, si esos gobiernos inferiores no se han involucrado en el proceso definidor, parece difícil que se produzca un óptimo ensamblaje y coordinación entre las políticas de unos y otros; algo que sí ocurre en la relación UE-Estado español, por la presencia de comisionados españoles dentro de la Comisión y del Consejo. Page 78

El trabajo arranca de la dimensión que la política de empleo a nivel de la Unión Europea ha alcanzado después de la reforma del Título VIII del Tratado de Ámsterdam y tras reconocerse al empleo como asunto de interés común (art. 2 TUE, Tratado de Niza), así como tras la Agenda Social Europea (y su revisión para el quinquenio 2005-2010). Interés que, por lo demás, se ha acrecentado tras los sucesivos «noes» dados en sendos referendos por las sociedades francesa y holandesa al Tratado por el que se establece una Constitución para Europa. A partir de este momento, se asiste a una auténtica vorágine de declaraciones y contradeclaraciones de los altos mandatarios europeos en torno al llamado «modelo social europeo». Frente a este planteamiento, el estudio denuncia los pésimos resultados obtenidos a partir de la primera evaluación de la Cumbre de Lisboa y de su manido y exultante objetivo de lograr que la sociedad europea fuera la más competitiva del mundo en 2010, y que se traducen en la caída de los índices del empleo, el repunte del empleo precario, la política fallida de prolongación de la vida laboral y otros tantos indicadores desmantelados en esta primera evaluación, todo ello invita activamente a revisar las políticas de empleo -y los criterios allí empleados- tanto a cargo de la UE como de los Estados miembros-. Alcanzan tratamiento en el estudio las sucesivas cumbres europeas en su proyección sobre el empleo, el método abierto (MAC) en las directrices integradas para el crecimiento y el empleo, relacionándolo con el programa nacional de reformas de España /Convergencia y Empleo, PNR para el cuatrienio 2005-2008) y con la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas en la materia.

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[1] Agenda de Política Social aprobada por el Consejo Europeo de Niza de 7, 8 y 9 de diciembre de 2000 (2001/C 157/02).

[2] Al respecto, véase la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones. Cuadro de indicadores sobre la aplicación de la agenda de política social. Bruselas, 1-3-2004. COM(2004) 137 final.

[3] Contrástense los arts. 137 y 140 TCE.

[4] VALDÉS DAL-RÉ, F., «Derecho del trabajo y orden económico globalizado», RL n.º 4, 2005, p. 7.

[5] Véase RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Gobernanza y política de empleo», Relaciones Laborales, n.º 5, 2005, 4.

[6] III Informe del Grupo Kok de noviembre de 2004, «Hacer frente al desafío. La estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo», p. 15.

[7] Vide. Conclusiones Generales del Dictamen encargado por el PSOE sobre la propuesta de Reforma del Estatuto de Cataluña (25/10/2005). En http://www. iustel.com.

[8] Conclusiones de la Presidencia en http://www. europarl.eu.int/enlargement/ec/lux_es.htm.

[9] ROSETTI, N., en GALLEGO, R./GOMA, R./SUBIRATS, J., editores, Estado de Bienestar y Comunidades Autónomas, Tecnos, 2003, p. 131.

[10] Para ver las Conclusiones de la Presidencia, http://www.europarl.eu.int/summits/car1_es.htm.

[11] Para ver las Conclusiones de la Presidencia, http://europa.eu.int/council/off/conclu/june99/june99_ es.htm.

[12] Para ver las Conclusiones de la Presidencia, http://www.europarl.eu.int/summits/hel1_es.htm#c.

[13] Para ver las Conclusiones de la Presidencia, http://www.europarl.eu.int/summits/lis1_es.htm.

[14] Siguiendo las Conclusiones de la Presidencia del Parlamento, este método, destinado a facilitar la configuración progresiva de las políticas de los Estados miembros, suponía establecer directrices para la Unión combinadas con calendarios específicos para lograr los objetivos que se establecieran a corto, medio y largo plazo; asimismo, establecer, cuando procediera, indicadores y puntos de referencia cuantitativos y cualitativos cotejados con los mejores que existan y adaptados a las necesidades de los distintos Estados miembros y sectores como método de comparación de las prácticas idóneas; igualmente, plasmar estas directrices europeas en medidas de política nacional y regional, estableciendo objetivos específicos y dando los pasos adecuados, sin perder de vista las diferencias nacionales y regionales; por fin, organizar periódicamente controles y evaluaciones entre homólogos como procesos de aprendizaje mutuo.

[15] Punto 38 de las Conclusiones.

[16] Para las Conclusiones de la Presidencia del Parlamento, http://www.europarl.eu.int/summits/fei1_es. htm#II.

[17] Conclusiones del CE a la Cumbre de Niza, apdo. 28, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs /pressData/es/ec/00400-r1.%20ann.es0.htm.

[18] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Niza, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/es/ec/ACF429.html.

[19] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Gotemburgo, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/ docs/pressData/es/ec/00200-r1.es1.pdf.

[20] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Gante, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press- Data/es/ec/décls-gand-es1.pdf.

[21] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Laeken, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press- Data/es/ec/68832.pdf.

[22] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Barcelona, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/ docs/pressData/es/ec/70829.pdf.

[23] COMISIÓN EUROPEA, La Gobernanza Europea. Libro Blanco, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Luxemburgo, 2001. Además, [COM(2001)428, 27 de julio de 2001].

[24] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press- Data/es/ec/73460.pdf.

[25] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Copenhague, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/ pressData/es/ec/73843.pdf.

[26] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/es/ec/75142.pdf

[27] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/es/ec/77690.pdf.

[28] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/es/ec/79704.pdf.

[29] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/es/ec/81750.pdf.

[30] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/es/ec/82539.pdf.

[31] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/es/ec/83202.pdf.

[32] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/es/ec/84344.pdf.

[33] Conclusiones de la Presidencia a la Cumbre de Bruselas, http://ue.eu.int/ueDocs/cms_Data/docs/press-Data/es/ec/85347.pdf.

[34] Citado.

[35] Recomendación del Consejo de 14 de octubre de 2004, sobre la aplicación de las políticas de empleo de los Estados miembros (DO L 324/47).

[36] El Informe Kok (III Informe Kok, noviembre de 2004, citado) se elaboró por un grupo de trabajo europeo sobre el empleo para indagar sobre los desafíos en materia de política de empleo y señalamiento de propuestas prácticas de reforma, tanto a nivel de la UE como de los Estados miembros, así como facilitar nuevas contribuciones sobre la estrategia europea de empleo.

[37] Véase, RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Gobernanza...», op. cit., pp. 1 y ss.

[38] Las críticas hacia la falta de compromiso de los Estados miembros se recogen también en la Comunicación al Consejo Europeo de primavera «Working together for growth and jobs. A new star for the Lisbon Strategy», sin que pueda perderse de vista el Libro Blanco de la Comisión sobre la Gobernanza de 2001 (cit.), donde se hacía ya hincapié en la necesidad de una mayor interacción entre las Instituciones europeas, los gobiernos nacionales, las autoridades regionales y locales y la sociedad civil, de acuerdo con los principios de apertura, participación, responsabilidad, eficacia y coherencia.

[39] DOUE L 205, de 6-8-2005.

[40] Citado.

[41] Op. cit., ult. cit.

[42] Op. cit., ult. cit.

[43] RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Constitución Europea, política social y método abierto de coordinación», RL n.º 21, 2005, p. 3-4.

[44] En efecto, según la Comunicación Comisión sobre La Agenda Social, COM(2005) 33 final. Bruselas, 9-2-2005, p. 3, ésta respalda los esfuerzos de los Estados miembros por modernizar los sistemas de empleo y protección social.

[45] RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Constitución Europea...», op. cit., p. 3.

[46] PIETERS, D., «Hacia un concepto Europeo de Federalismo Social», Foro de Seguridad Social, n.º 8-9, 2003, p. 10. Para el autor, además, «la atención sanitaria y la promoción del empleo deberán ser dos áreas en las que se deberán dar más competencias a la Unión Europea».

[47] CASAS BAAMONDE, M.ª E.,«Marco competencial de la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de trabajo, empleo y protección social. El proceso de transferencias de servicios y funciones», en AA.VV. (GOÑI SEIN, J.L. y LANDA ZAPIRAIN, J.P., dir.), Derecho Social Vasco. Instituto Vasco de Administraciones Públicas, 1999, p. 64.

[48] LANDA ZAPIRAIN, J.P., «La política social en España y el 'Federalismo social'», RDS, n.º 24, 2003, pp. 57 y 58, añade a ese desinterés la flexibilidad y la desregulación en masa de las relaciones laborales, y, por el contrario, subraya el interés de las CC.AA. por velar por la buena dinámica de las relaciones laborales tanto individuales como colectivas.

[49] Todos los documentos en: empl&esf/ees-en.htm.

[50] Asimismo, aunque con carácter más general el CESE, en su Dictamen, «Medidas de apoyo al empleo», 2004, y al hilo del Informe del Grupo de trabajo [Kok] identifica cuatro factores clave necesarios para aumentar el empleo y la productividad: --una mayor adaptabilidad por parte de los trabajadores y de las empresas; --que el mercado de trabajo ejerza un mayor atractivo para un mayor número de ciudadanos; --más inversiones, y más eficaces, en capital humano; --una aplicación más eficaz de las reformas a través de mejores medidas de apoyo al empleo (2.3.2.).

Por su parte, entre las medidas propuestas por el Grupo de Trabajo que el CESE celebra se encuentra la «urgente y necesaria intensificación de la lucha contra el desempleo en todos los niveles: en Europa, a escala nacional en los Estados miembros y en el nivel local» (1.1.). Sin embargo, el CESE lamenta que el Grupo de trabajo no haya examinado de manera todavía más amplia en algunos capítulos los desafíos en materia de política de empleo; que no haya valorado suficientemente la importancia de una política macroeconómica orientada hacia el crecimiento y el empleo; que no se haya abordado la influencia que tiene la legislación a escala comunitaria sobre la actual situación de la política de empleo o que no se trate de forma satisfactoria la relación de las medidas reclamadas en el informe para fomentar el desarrollo del empleo con la exigencia de llevar a cabo estas reformas en el marco de las obligaciones presupuestarias derivadas del Pacto de estabilidad y crecimiento (1.2.).

[51] En efecto, la Comunicación de la Comisión sobre la Agenda Social, COM(2005) 33 final. Bruselas 9-2- 2005, sigue apostando por dos áreas prioritarias: el pleno empleo y la cohesión social.

[52] Véase COM(2005) 12 final, objetivos estratégicos 2005-2009. Europa 2010: A Partnership for European Renewal. Prosperity, Solidarity and Security. Communication from the President in agreement with Vice-President Wallström. Bruselas, 26-1-2005.

[53] En: ISSN 1027-2488, Nº 224, 2003, pags. 1-9.

[54] Asimismo, véase el Dictamen CDR sobre la aplicación y el futuro de la Estrategia Europea de Empleo de 10-4-2003 (DOUE 10-10-2003, C244/48), donde se recoge que «todos los puestos de trabajo se crean y desaparecen a nivel local» y, por ello, «los entes locales y regionales han de desempeñar un papel y asumir una responsabilidad esencial en la elaboración y aplicación de la estrategia de empleo» (2.6).

[55] En lo que se refiere a la distribución de competencias entre el Estado, las CC.AA. y los entes locales en materia de empleo, para España, véase la publicación del CDR, Regional and Local Powers in Europe. Employment, Social Policy, Environment, Transport and Vocational Training. Comunidades Europeas, 2001,pp. 135- 137.

[56] En este sentido, la Comunicación de la Comisión de 7-4-2000 sobre «Actuación a favor del empleo. Una dimensión local para la Estrategia Europea de Empleo», expresa que la cercanía de la administración local a las necesidades de sus ciudadanos «hacen que sean socios esenciales para el éxito de la Estrategia Europea de Empleo».

En esta línea, PIETERS, D., «Hacia un concepto...», op. cit., p. 12, expresa que el principio político de la subsidiariedad puede guiarnos a la hora de pergeñar la división de competencias en un Estado Federal como en el interior de la Unión Europea. A España, entonces, por contar con un marco federal preestablecido le resultaría más fácil aceptar y plantearse esa misma fórmula con respecto de la UE.

[57] Op. cit., loc. ult., cit.

[58] También en las Conclusiones Generales del grupo de expertos consultado por el PSOE sobre el Proyecto de nuevo Estatuto para Cataluña se asegura que «la consolidación de un modelo territorial basado en el reconocimiento de la pluralidad dentro de la unidad, ha permitido articular un sistema de gobierno multinivel que ha supuesto una profundización de la democracia y la realización de políticas públicas muy próximas al ciudadano». Asimismo, se pone el acento en el criterio de la eficacia: «puesto que las Comunidades Autónomas también son Estado, es lógico que muchos de los cambios que éste requiere para atender más eficazmente a las demandas de los ciudadanos se manifiesten como iniciativas de reforma estatutaria».

[59] LANDA ZAPIRAIN, J.P., «La política social...», op. cit., p. 67.

[60] DOUE C10/88, 14-1-2004, (punto 3.4, p. 90).

[61] Asimismo el CESE, en su Dictamen sobre la «Propuesta de Decisión del Consejo relativa a las directrices para las políticas de empleo de los Estados miembros en virtud del artículo 128 del Tratado CE», COM(2005) 141 final - 2005/0057 (CNS), proponía que la evaluación de los resultados obtenidos descendiera hasta el nivel de las regiones en los casos más significativos (2.3.1.), así como constataba la diversidad de estrategias regionales y locales en materia de empleo (2.4.1.), circunstancia que, parece, el CESE reclamaba su coordinación.

[62] En la línea citada el CESE, por ejemplo, en ese mismo Dictamen, y en referencia a la gestión de los programas de los Fondos Estructurales, promueve una participación plena y activa de los entes locales y los interlocutores económicos y sociales, en contraposición a las iniciativas cuyo único efecto sea el refuerzo del papel de los Gobiernos nacionales (punto 3.3, p. 90).

[63] «Las políticas sociales de la Unión Europea», en GALLEGO, R./GOMA, R./SUBIRATS, J., editores, Estado de Bienestar..., op. cit., p. 26.

[64] AA.VV., «Las políticas sociales...», op. cit., p. 26.

[65] LANDA ZAPIRAIN, J.P., «La política social...», op. cit., pp. 74 y ss.

[66] Así se citaba en la Propuesta de Estatuto político de la Comunidad de Euskadi, Ajuria-Enea, 25 de octubre de 2003, art. 53.4: «Las Instituciones vascas establecerán los oportunos instrumentos bilaterales con el Estado y la Unión Europea para la colaboración y cooperación en el ejercicio de las competencias en materia laboral».

[67] RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Constitución Europea...», op. cit., pp. 5 y ss.

[68] RODRÍGUEZ-PIÑERO, M., «Constitución Europea...», op. cit., p. 5.

[69] ROSETTI, en AA.VV., Estado de Bienestar..., op. cit., p. 131.

[70] El CESE es rotundo en relación con esta cuestión cuando afirma que «la política social no se puede subordinar a la política económica y es de importancia equivalente a ésta» (1.2 y 6.1).

[71] A pesar de que las CCAA no pueden gobernar la realidad económica de sus territorios de espaldas a los mecanismos constitucionales garantes de la precisa armonización, normativa y económica, intercomunitaria, y además de que con la STC 11/1986, se hayan enarbolado otras banderas que obstaculizan aquel «libre albedrío» de las CCAA -interdicción de discriminaciones en el empleo y de privilegios económicos y sociales por razón autonómica o territorial, unicidad o comunidad del espacio económico nacional y de libre circulación de personas y bienes en todo el territorio del Estado y solidaridad interterritorial y financiera-, la doctrina más autorizada (CASAS BAAMONDE, M.ª E., «Marco competencial...», p. 66-67) rompe una lanza a favor de otro principio que arrojaría luz sobre ese alambicado juego de competencias entre los distintos niveles, el de la «igualdad sustancial, que es, como se sabe, el parámetro que permite, o exige, derogaciones del desarrollo económico y social en función de ámbitos territoriales definidos, precisados de instrumentos terapéuticos y tutelares también territorialmente distintos».