El equilibrio entre la preservación de la protección de la salud y el interés público al que responde la ordenación de la instalación de antenas de telefonía móvil, desde las competencias municipales
| Autor | Blanca Rodríguez-Chaves Mimbrero |
| Cargo | Profesora Contratada Doctora, Área de Derecho Administrativo, Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 307-323 |
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En materia de telefonía móvil una de las principales cuestiones que se plantean es lograr encontrar un equilibrio entre el servicio de telefonía móvil y otros bienes jurídicamente protegidos como la salud1, el paisaje, el medio ambiente urbano, una adecuada ordenación urbana, y la protección del patrimonio histórico.
El Estado, mediante el Real Decreto 1066/20012, ha establecido unos límites máximos de emisión que dependen de las frecuencias utilizadas para todo el territorio nacional.
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Esta norma recoge los criterios de protección sanitaria frente a campos electromagnéticos procedentes de emisiones radioeléctricas establecidos en la Recomendación del Consejo de Europa, de 12 de julio de 1999, relativa a la exposición del público en general a campos electromagnéticos. No obstante, los Ayuntamientos por su proximidad a los ciudadanos, son los actores que se encuentran más intensamente compelidos a buscar y lograr ese equilibrio mediante sus Ordenanzas y planes urbanísticos. Sin embargo, se puede afirmar que el margen de actuación de los Ayuntamientos en esta materia, que en un primer momento sí fue claramente reconocido por la jurisprudencia, se ha venido restringiendo desde la jurisprudencia tanto constitucional como ordinaria, aunque con vacilaciones, debido al extremo casuismo de la materia.3En esta restricción de las competencias municipales ha sido clave la STC 8/2012, a partir de la cual la jurisprudencia del Tribunal Supremo ha experimentado una vuelta de tuerca en esa restricción.4Esta tesis es la que se desarrolla en las próximas páginas.
La primera sentencia del Tribunal Supremo que sienta las bases de la distribución de competencias entre el Estado, Comunidades Autónomas y Entidades Locales en materia de Telecomunicaciones es la STS de 24 de enero de 2000, rec. de casación núm. 114/19945,
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cuya doctrina jurisprudencial fue recogida por la STS de 18 de junio de 2001, rec. de casación núm. 8603/1994, y la aplicó al caso de las antenas de comunicación por onda, estableciendo que6:
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La competencia estatal en relación con las telecomunicaciones no excluye la del correspondiente municipio para atender a los intereses derivados de su competencia en materia urbanística, con arreglo a la legislación aplicable, incluyendo los aspectos de estética, seguridad de las edificaciones y medioambientales.
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El ejercicio de dicha competencia municipal en orden al establecimiento de exigencias esenciales derivadas de los intereses cuya gestión encomienda el ordenamiento a los Ayuntamientos no puede entrar en contradicción con el ordenamiento ni traducirse, por
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ende, en restricciones absolutas al derecho de los operadores a establecer sus instalaciones, ni en limitaciones que resulten manifiestamente desproporcionadas.
En esta primera doctrina jurisprudencial, el Tribunal Supremo reconoce a los Municipios potestades normativas para regular las instalaciones de antenas de telefonía móvil, desde el ámbito urbanístico, del medio ambiente urbano, e incluso de la salud, siempre que no entren en contradicción con la normativa estatal y que no supongan restricciones absolutas al derecho de las operadoras, atendiendo a los intereses municipales7.
La STC 8/2012, de 19 de enero8, ha sido la palanca que ha originado un cambio radical en la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Esta STC en su FJ 7º afirma que:
“(...) el Estado, por medio del Real Decreto 1066/2001, de 28 de septiembre en el ejercicio de sus competencias en materia de sanidad y telecomunicaciones está configurando un procedimiento para la determinación de los niveles de emisión radioeléctrica tolerable, para su actualización conforme al progreso científico, así como para el control del cumplimiento por los operadores de estos niveles de emisión a través de un sistema de autorización, seguimiento, inspección y control en el que se entrelazan aspectos sanitarios y aspectos de telecomunicaciones (…). En efecto, la regulación de los niveles de emisión persigue una uniformidad que responde a un claro interés general no sólo porque los niveles tolerables para la salud han de serlo para todos los ciudadanos por igual, sino también porque los mismos operan como un presupuesto del ejercicio de las competencias estatales en materia de telecomunicaciones y, concretamente, del ejercicio de las facultades de autorización, seguimiento e inspección de las instalaciones radioeléctricas. Es más, correlativamente, esos niveles de emisión fijados por el Estado funcionan, también, como un elemento determinante del régimen jurídico de los operadores de instalaciones de radiocomunicación, así como de la funcionalidad del mercado
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de las telecomunicaciones, asegurando su unidad. En definitiva, a través del Real Decreto 1066/2001, el Estado ha establecido una regulación que ofrece, para todo el ámbito nacional, una solución de equilibrio entre la preservación de la protección de la salud y el interés público al que responde la ordenación del sector de las telecomunicaciones”.
La doctrina contenida en la STC 8/2012, de 18 de febrero, ha sido recogida y aplicada al ámbito competencial municipal por la STS de 11 de febrero de 2013, rec. de casación núm. 4490/2007, abriendo un nuevo panorama sobre el que no se había trabajado a nivel municipal, intentando construir una doctrina que tenga en consideración todos los aspectos afectados en el sector de las telecomunicaciones, para superar el extremo casuismo de la materia, desde la concepción jurídica de que es competencia exclusiva del Estado todos los aspectos técnicos relativos al dominio público radioeléctrico9, por lo que sostiene que los Municipios no tienen competencias para imponer a los operadores de instalaciones de radiocomunicación unos estándares técnicos más estrictos que los fijados por el Estado en lo referido a la determinación de los niveles máximos de emisión radio-eléctrica y a la fijación de distancias mínimas de situación de las estaciones base de telefonía móvil en zonas sensibles. Cuestión que se desarrolla en los epígrafes siguientes.
Hasta la actualidad ha sido una constante que en la normativa municipal reguladora del establecimiento de estaciones base de telefonía móvil prolifere la introducción de normas que: imponen niveles máximos de emisión radio-eléctrica; fijan distancias mínimas de situación de las estaciones; incluyen “cláusulas de progreso”; imponen uso compartido de instalaciones; y, por último, exigen un Plan Técnico previo para la autorización de antenas
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de telefonía móvil. La respuesta del Alto Tribunal no ha sido, ni mucho menos, uniforme cuando se ha enfrentado al enjuiciamiento de Ordenanzas municipales que incluían estas normas, y esta falta de uniformidad el Alto Tribunal la ha atribuido de forma insistente al “carácter casuístico con que debía abordarse la solución de los problemas planteados”.
A. Inclusión de preceptos que imponen niveles máximos de emisión radio-eléctrica o que fijan distancias mínimas de situación de las estaciones base de telefonía móvil
- Fijación de niveles máximos de emisión radio-eléctrica
La línea jurisprudencial, que puede decirse, ha sido la mayoritaria tanto del Tribunal Supremo10como de los Tribunales Superiores de Justicia11, ha venido estableciendo que la regulación referida a la fijación de niveles máximos de emisión radio-eléctrica es una medida normativa de naturaleza medio-ambiental y, como tal, se declaran dichas normas no ajustadas al ordenamiento jurídico por tratarse de normas adicionales de protección, que en caso alguno considera que puedan ser competencia de los Ayuntamientos, dado que el art. 25 f) LRBRL otorga a los Municipios competencia en materia de medio-ambiente en los términos de la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas. Ahora bien la jurisprudencia sí admite que la normativa...
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