La integración por la garantía de los derechos de protección social de las personas beneficiarias de protección internacional
| Autor | Margarita Miñarro Yanini |
| Páginas | 193-227 |
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CAPÍTULO V
LA INTEGRACIÓN POR LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS DE
PROTECCIÓN SOCIAL DE LAS PERSONAS BENEFICIARIAS DE
PROTECCIÓN INTERNACIONAL
1. PLANTEAMIENTO: LA PROTECCIÓN SOCIAL, CONDICIÓN PARA LA
INTEGRACIÓN “EN DERECHOS Y DEBERES”
Según se ha expuesto en los capítulos precedentes, las personas que
solicitan y que obtienen el estatuto de refugiado o de protección sub-
sidiaria no buscan únicamente un Estado seguro en el que disfrutar
de la seguridad que no tienen en su país de origen, sino que también
requieren de seguridad económica que les permita tener una vida dig-
na. En el capítulo IV, precisamente, se ha analizado cómo la mejor
vía para proporcionar esa seguridad económica es la de disponer de
un empleo que cumpla el estándar del trabajo decente. Con ello, la
persona que goza de protección internacional, además de disponer de
un canal preferente de integración social en la sociedad de acogida,
aligera la carga financiera de los Estados de acogida, que deben asumir
el coste de su asistencia hasta ese momento.
Ahora bien, esa fuente de seguridad económica puede fallar, o bien
puede demorarse, por lo que serán necesarias otras sustitutorias. Ese
es el papel que en todo Estado Social de Derecho cumplen los diferen-
tes sistemas de derechos y garantías de protección social262, tanto de
Seguridad Social como los restantes que conforman aquél –Asistencia
Sanitaria, Asistencia Social…–.
El sistema multinivel regulador de la protección internacional expre-
sa a menudo esta idea, haciendo de la protección social pública un
presupuesto esencial para la efectiva integración de sus beneficiarios
en la sociedad de acogida, en especial por su condición normativa de
“grupo vulnerable”. No obstante, una vez más, tanto el reconocimiento
como, sobre todo, las garantías de efectividad, gozan de una previsión
262
Sobre la noción de “protección social”, vid. MARTÍNEZ-GIJÓN MACHUCA, M. A.
Protección social, seguridad social y asistencia social, Madrid (CES), 2005, p. 77 y ss.
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MARGARITA MIÑARRO YANINI
desigual en cada uno de esos niveles, sin duda también por la propia
diferencia del concepto de protección social asentado en cada uno de
ellos, careciendo de un contenido material homogéneo. Curiosamente,
si en la esfera supranacional parece mantenerse una noción más rigu-
rosa, en el ámbito interno, se amplía sus contornos hasta aproximarla
a la idea de bienestar social, si bien, en un caso u otro, resulta claro
que se asocia de forma indisoluble a un cierto modelo de integración
social, basado en el reconocimiento de derechos-garantías y en la asig-
nación de simétricos deberes. De este modo, permiten colocarse en la
misma situación que los demás miembros de la sociedad en el disfrute
de los derechos y el cumplimiento de los deberes generales, que es la
vía “natural” por la que se produce la verdadera integración social y se
evitan –o se reduce notablemente el riesgo de– conflictos sociales.
Sin embargo, nuevamente las autoridades legislativas y políticas apro-
vechan este ámbito de integración universalista para deslizar el mo-
delo de integración asentado en la asimilación de las diferencias, pro-
moviendo la convergencia de competencias culturales entre quienes
buscan asilo en un país y quienes viven autóctonamente en él. Sin en
ciertos casos esta orientación se revela complemento muy adecuado
de aquél modelo de integración por la igualdad de derechos –ahora,
por lo que a este capítulo concierne, de protección social–, como se-
rían las “competencias lingüísticas”, compatible con la diversidad en
ese ámbito (art. 22 CDFUE), en otros la valoración resultará más du-
dosa, por tratarse de un cierto intento de imponer la identificación con
la cultura autóctona como condición para el disfrute de derechos de
protección social de las personas beneficiarias.
De nuevo, las propuestas de reforma de la UE, objeto de análisis de-
tenido en los capítulos precedentes, inciden en esta dirección, permi-
tiendo, si no favoreciendo, no sólo modelos de asimilación “volunta-
ria” –correctos–, sino también “impuesta”. De este modo, atendiendo
a las presiones de los Estados más beligerantes contra la admisión de
refugiados, y con la presencia velada de la “legitimidad económica”
que le confiere la financiación de diversos programas específicos en
materia de integración263, tiende a vincular la “integración social” con
contenidos culturales en sentido amplio. A tal fin, como se verá, intro-
duce la posibilidad de que los Estados miembros exijan su “asimila-
263 Así, entre otros Fondos Europeos, la UE financia o puede financiar medidas de
integración de solicitantes y beneficiarios de protección internacional a través de los
Fondos de Asilo, Migración e Integración (FAMI), el Fondo Europeo para la Integra-
ción (FEI), el Fondo Social Europeo (FSE), el Fondo Europeo de Desarrollo Regional
(FEDER) o los Fondos Estructurales de Inversión Europeos.
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LA DIMENSIÓN SOCIAL DEL DERECHO DE ASILO: EL ESTATUTO DE GARANTÍAS DE INTEGRACIÓN SOCIO-LABORAL ...
ción” a beneficiarios de protección internacional, incluso condicionán-
dolo al percibo de prestaciones asistenciales. Esta posición, además de
poner el foco más en “el estigma” de la diferencia que en la condición
de necesidad material de la persona titular de derechos básicos, choca
también con las exigencias de respeto a la diversidad cultural, como se
expondrá en las siguientes páginas.
2. EL MARCO NORMATIVO INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS DE
PROTECCIÓN DE LAS PERSONAS REFUGIADAS: UN MODELO ARCAICO Y
DE GARANTÍA DÉBIL
El núcleo esencial y pionero en el ámbito de la protección internacio-
nal, el constituido por la Convención de Ginebra es fruto de su tiempo
y, por lo tanto, rezuma una visión extremadamente restrictiva y arcai-
ca. Así se aprecia en la materia que denomina “seguros sociales”, en
la que, a tenor de su art. 24, incluye las “disposiciones legales respecto
a accidentes del trabajo, enfermedades profesionales, maternidad, enfer-
medad, invalidez, ancianidad, fallecimiento, desempleo, responsabilida-
des familiares y cualquiera otra contingencia que, conforme a las leyes
o reglamentos nacionales, esté prevista en un plan de seguro social”.
Respecto de ésta establece que “los Estados Contratantes concederán
a los refugiados que se encuentren legalmente en el territorio de tales
Estados el mismo trato que a los nacionales”. De este modo, establece
como principio vertebrador el de igualdad de trato, si bien incluye dos
condicionantes, lógicos en la racionalidad de este tipo de derechos,
que son:
1. La existencia de disposiciones que permitan mantener los dere-
chos adquiridos o en vías de adquisición, lo que supone exigir
que técnicamente sea posible tal mantenimiento. En este mismo
sentido, el art. 24.2 dispone que los Estados extenderán a los re-
fugiados los beneficios de los acuerdos que suscriban sobre con-
servación de los derechos adquiridos y de los derechos en vías
de adquisición en materia de seguridad social, sin otras condi-
ciones que las que se apliquen a los nacionales. Esta previsión
se completa con una “cláusula de cierre” prevista en el art. 24.4,
en virtud de la cual, en supuestos no contemplados, los Estados
contratantes “examinarán con benevolencia la aplicación a los re-
fugiados, en todo lo posible, de los beneficios derivados de acuerdos
análogos que estén en vigor o entren en vigor entre tales Estados
Contratantes y Estados no contratantes”.
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