La integración diferenciada como narrativa para afrontar mejor el futuro de la Unión Europea -Los que quieren hacer más, podrán hacer más- sin que otros puedan impedírselo

Autor:Mariola Urrea Corres
Páginas:113-154
 
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I Introducción: sesenta años de exitosa integración no garantizan un futuro común

La Unión Europea ha cumplido sesenta años. Fue el 25 de marzo de 1957 cuando Francia, Alemania, Italia, Países Bajos, Luxemburgo y Bélgica firmaron los Tratados constitutivos de la Comunidad Económica Europea (TCEE) y de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (TCEEA). Dos textos jurídicos que, sumados al Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (TCECA), permitieron la creación de las Comunidades Europeas, las cuales han desembocado, a través de un progresivo proceso de perfeccionamiento, en la actual Unión Europea. Esta evolución del proyecto de integración europea se ha producido para dar cumplimiento a dos objetivos ya contemplados en la propia Declaración Schuman: ampliar el número de Estados miembros (ampliación) y profundizar en el proyecto de construcción europea (profundización).

De este modo, como consecuencia de un proceso abierto a la participación de todo el que lo desee y cumpla unos requisitos mínimos, los seis Estados fundadores se convirtieron en nueve con la adhesión de Reino Unido, Dinamarca e Irlanda, en 1973. La incorporación de Grecia, en 1981, y España y Portugal, en 1986, configuró la Europa de los doce. En 1995, la Unión Europea ya contaba con quince miembros con la adhesión de Austria, Suecia y Finlandia. En 2004 se incorporaron Polonia, Hungría, República Checa, Eslovaquia, Eslovenia, Chipre, Malta, Estonia, Letonia y Lituania. Rumanía y Bulgaría se adhirieron en 2007 y, finalmente, Croacia lo hizo en 2013. En la actualidad Albania, Antigua República Yugoslava de Macedonia, Montenegro, Serbia y Turquía son países candidatos a la Unión.

La sucesiva ampliación del número de Estados, particularmente las últimas, no han sido procesos sencillos. A pesar de haber sido el resultado de un compromiso político con la reunificación del continente europeo, tales procesos han sido objeto de una evaluación muy crítica. No en vano, desde su materialización, no puede negarse el incremento de la heterogencidad de los Estados de la Unión y, como consecuencia, la dificultad para armonizar intereses comunes sobre el propio proceso de integración europea2.

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A todo ello hay que añadir, además, una circunstancia sin precedentes en la historia de la construcción europea, como es la solicitud de retirada del Reino Unido. En este contexto, el reciente acuerdo al que han llegado las partes tras meses de difícil negociación, como primer paso para materializar la salida de este Estado de la Unión3, deja un profunda cicatriz en el fundamento mismo de la Unión Europea que deberíamos estar en disposición de sanar para afrontar el futuro con ciertas garantías4.

De otra parte, como consecuencia de la vocación de perfeccionamiento interno del proyecto europeo, éste ha ido evolucionando desde una concepción originaria estrictamente económica, hasta una dimensión más política como resultado de las reformas abordadas por al Acta Única Europea (1986), el Tratado de Maastricht (1992), el de Amsterdam (1999), Niza (2001) y Lisboa (2007). Aunque es obvio que la Unión Europea todavía no es esa Federación de Estados Unidos de Europa a la que se refirió Robert Schuman en 1950, parece claro que seis décadas de integración permiten pensar en la Unión como una creación política que, a pesar de sus imperfecciones, acumula éxitos indiscutibles en el ámbito de la consecución de la paz, la estabilidad democrática o el bienestar de los Estados y sus ciudadanos, entre otros5.

Con todo, la celebración del sexagésimo aniversario de la Unión coincide también con un momento especialmente crítico para Europa6. La crisis humanitaria de refugiados, las consecuencias que puede provocar la salida del Reino Unido de la Unión, el auge de los populismos en Europa, la regresión democrática de algunos Estados miembros, los efectos de una prolongada crisis económica, las imperfecciones en el diseño de la

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zona euro, la forma de garantizar la seguridad de las personas y sus territorios frente al terrorismo internacional son, sin duda, algunos de los problemas a los que Europa debe dar respuesta. Una respuesta que debe encontrarse, en todo caso, dentro de las capacidades que le ofrece a la Unión su sistema jurídico, en el marco institucional del que dispone y sin traicionar los fundamentos y valores sobre los que la construcción del proyecto europeo se asienta7. No es menor, tampoco, el desafío que tiene Europa para posicionarse como un actor global relevante en un contexto mundial más inestable y volátil condicionado por la presidencia de Donald Trump en Estados Unidos, una Rusia agresiva en busca de consolidar su nueva influencia internacional a través de su presencia en zonas estratégicas, así como una amenazante Corea del Norte cuyos últimos lanzamientos de misiles balísticos intercontinentales rompen los equilibrios existentes hasta la fecha en materia de seguridad e impulsa al resto del mundo hacia una escalada nuclear poco deseable8.

En este contexto, la Comisión Europea ha abierto una interesante reflexión sobre el futuro de la Unión Europa mediante la elaboración de un Libro Blanco, presentado el 1 de marzo, con el propósito de renovar la confianza de los ciudadanos en el propio proyecto de construcción europea. Bajo el subtítulo Reflexiones y escenarios para la Europa de los 27 en 20259, el documento expone cinco escenarios posibles hacia los que puede evolucionar la actual Unión Europea. No todas las opciones que este documento propone están, a nuestro juicio, en disposición de atender con éxito los propósitos señalados. Se ha escrito mucho sobre las causas que explican la ya mencionada situación actual de policrisis existencial de la Unión Europea10. No es, sin embargo, el propósito de nuestra investigación centrarnos en ellas. Nuestro interés está, más bien, en apuntar la fórmula que permita superar los serios problemas que acompañan el funcionamiento presente de la Unión con el fin de superarlos y afianzar, así, la viabilidad futura del proyecto11.

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En este marco, el acuerdo al que puedan llegar el Reino Unido y la Unión Europea en marzo de 2018 para dar por terminadas las negociaciones de conformidad con lo previsto en el artículo 50 del TUE12nos interprela acerca de la vigencia de los fundamentos del propio proceso de integración definido, al menos inicialmente, como un proyecto irreversible e irrenunciable (II). A la vista de que la realidad actual matiza estos postulados, resulta imprescindible, a nuestro juicio, volver sobre los fundamentos en los que se asienta dicha irreversibilidad teórica del proceso de construcción europea
(1) para analizar el alcance de los elementos que la discuten (2). Sólo así estaremos en disposición de advertir el verdadero impacto que tiene para la Unión la consolidación de los mecanismos de excepción en el proceso de integración y, particularmente, el abandono del Reino Unido como elementos que pudieran acelerar una mutación de la naturaleza y alcance del proceso de integración europea o, por el contrario, afianzar el fundamento primitivo del proyecto de integración para los Estados parte (3).

En todo caso, el debate que nos plantea el Libro Blanco de la Comisión tiene que ver con cómo preservar y aumentar los niveles de...

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