Objeto del estudio. Las insuficiencias de los paradigmas clásicos del Derecho Urbanístico Español para hacer frente a los problemas derivados de las nuevas pautas de utilización del suelo y del fenómeno de la segregación espacial
| Autor | Juli Ponce Solé |
| Páginas | 33-50 |
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En los últimos años en España se están produciendo fenómenos nuevos y de singular importancia en relación al modo de utilización del territorio. Fenómenos impulsados por profundos cambios económicos y sociales que, a su vez, impactan en estas dos esferas.
Se nos permitirá que abordemos estos fenómenos a través de tres cuestiones puntuales, en principio anecdóticas, si se quiere, pero muy reveladoras de los aludidos cambios:
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Según informaciones aparecidas en prensa, el precio por metro cuadrado construido en el centro de Barcelona alcanzó a principios de 2001 el millón de pesetas7.
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De conformidad con diversos estudios realizados a propósito de la Comunidad Autónoma catalana, en los últimos 30 años la región metro-politana de Barcelona ha ocupado un 130% más de suelo, mientras que la población sólo ha crecido un 18%. Entre 1991 y 1996 la superficie del área metropolitana de Barcelona ha crecido un 56%, mientras que la población sólo lo ha hecho un 4,5%. Esto indica un éxodo de
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ciudadanos del centro a la periferia, acompañado por un traslado de las actividades: entre 1991 y 1996 la comarca del Barcelonès perdió 108.000 puestos de trabajo, pero la corona que rodea a Barcelona en su conjunto sólo perdió 62.297. Esta suburbanización también impacta en un incremento de la movilidad, al estar los distintos usos (residenciales, industriales, etc.) ahora más dispersos sobre el territorio: entre los mismos años, el transporte privado aumentó un 7%, mientras el público lo hizo un 4,4%, aumentando notablemente el número de desplazamientos entre zonas del territorio, motivados, principalmente, por la necesidad de llegar al lugar de trabajo8.
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En una Comunidad Autónoma española, casi un centenar de alumnos gitanos son trasladados por el cierre de dos colegios públicos en una popular zona obrera. Estos alumnos serán reubicados en otros dos centros públicos cercanos, que cuentan ya en sus aulas con un 90% de alumnos de esta etnia. El responsable administrativo declara que se ha tomado tal decisión para no desarraigar a los alumnos de su zona, asegurando que la concentración de este tipo de alumnado en los cuatro centros se debe a que la población de la zona responde a estas características, lo que impide otra solución, pues «sería como intentar distribuir a los negros en África. ¿Cómo pretendes hacerlo »9.
Estas tres anécdotas, aparecidas en los medios de comunicación aparentemente están desconectadas entre sí y en relación al Derecho urbanístico. Sin embargo, en nuestra opinión, ambas apariencias, aunque plausibles a primera vista, engañan.
En primer lugar, la referencia al precio del suelo en una específica ciudad española, en el caso concreto Barcelona, es, en realidad, una muestra de un fenómeno de mayor calado y extensión. Se trata del espectacular aumento del precio de la vivienda en España. Según datos de la Sociedad de Tasación, en 1997 subió el 3,4%, en 1998 el 5,1%, en 1999 el 9% y durante el 2000 el 12, 5%10. Debe tenerse en cuenta que ya en 1994 la relación entre el precio de la vivienda con menos de un año de antigüedad y el ingreso anual medio por hogar, en el total de España, se situaba en el 4,64. Es decir, en el conjunto de Es-
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paña el esfuerzo económico para el acceso de la vivienda era, antes del último boom inmobiliario, equivalente a 4,6 veces el ingreso anual medio de los hogares11.
Según datos del Banco de España, el precio de la vivienda entre el último trimestre de 1998 y el de 2001 se incrementó un 48%12. Asimismo, The Economist sitúa a España a la cabeza de un amplio pelotón de países desarrollados respecto al incremento del precio de la vivienda: un 726% (124% en términos reales) de 1980 a 200113.
En segundo lugar, las referencias a la progresiva suburbanización en el concreto caso catalán ponen de relieve un hecho más general. Se trata del progresivo cambio en el uso del territorio en España, cambio que está provocando variaciones en la tradicional morfología urbana y dando lugar, como enseguida veremos, a problemas sociales derivados14.
Efectivamente, entre los estudiosos, de diversas ciencias sociales, del fenómeno urbano en España existe una rara unanimidad en constatar, en términos generales, el aludido fenómeno15. De la, tradicional en nuestro ámbito, ciudad compacta, con mezcla de usos y de tipologías de viviendas y densidad elevada, estamos evolucionando hacia la ciudad difusa o extensa, con segregación creciente de funciones, preferencia por las densidades bajas, que en el ámbito residencial se traducen en casas unifamiliares, creciente consumo de
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recursos naturales y uso intensivo de vehículos automóviles privados, siguiendo pautas de utilización del suelo tradicionalmente propias de los países anglosajones.
Las causas que explican este fenómeno son, sin duda, variadas y complejas, con fuertes imbricaciones culturales, incluso, como la derivada del interés de grupos de población con suficiente poder adquisitivo por lograr una mayor calidad de vida en zonas menos densificadas, en el marco de las facilidades ofrecidas por las nuevas tecnologías y por una creciente movilidad en virtud de nuevas infraestructuras16.
Pero entre las razones del fenómeno, como se ha destacado, no puede olvidarse el papel relevante que el precio del suelo en las ciudades centrales desempeña. Se puede decir que amplias capas de la población, económicamente más débiles, están siendo literalmente «expulsadas» de los núcleos urbanos mayores17, debiendo fijar su residencia fuera de éstos, a la búsqueda de viviendas asequibles. He aquí una de las conexiones anunciadas18.
En tercer lugar, la anécdota de los alumnos desplazados hace visible, pese a su aparente falta de importancia, uno de los potenciales problemas con los que la sociedad española va a tener que enfrentarse en el siglo XXI, quizás «el pro-
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blema de más envergadura» para «los urbanistas del siglo presente»19. El de la creciente segregación espacial urbana en un contexto de mayor desigualdad social y aumento de llegadas de personas de bajo poder adquisitivo y, en ocasiones, provenientes de ámbitos culturales muy distintos.
La nuevas pautas de utilización del suelo, con la aludida segregación funcional, un acusado monofuncionalismo respecto a los usos urbanísiticos existentes y una acentuada diferenciación de tipología de viviendas por áreas, están causando, he aquí la segunda de las conexiones aludidas, una creciente segregación espacial20.
Ante todo convendría precisar qué se entiende en el ámbito de este trabajo por segregación espacial o segregación urbana, concepto complejo y abordado por diversos enfoques metodológicos. Cuando nos referimos a la misma en el contexto de este estudio estamos haciendo alusión al fenómeno urbano consistente en una concentración de poblaciones desfavorecidas en territorios circunscritos, caracterizados por una degradación física y social, en tanto otros espacios urbanos hacen alarde de ser barrios ricos o, en todo caso, netamente
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menos estigmatizados21.
Es decir, la segregación urbana es una especialización o división social del espacio urbano o, dicho en otras palabras, una proyección en el territorio de las diferencias sociales. En consecuencia, la cuestión de la segregación espacial urbana está conectada con el también complejo concepto de exclusión social22.
Siguiendo en este punto trabajos de la Comisión Europea, podríamos apuntar, como idea inicial, que la segregación urbana no es sino la marca territorial de la exclusión social23. De ahí que la lucha contra la exclusión social haya de tener en cuenta, imprescindiblemente, el papel de la vivienda y del entorno urbano donde ésta se inserta.
En este sentido, el artículo 34 de la Carta Europea de Derechos Fundamentales, proclamada en la cumbre de Niza de diciembre de 2000, señala, estableciendo la mencionada conexión entre los conceptos aludidos, que «con el fin de combatir la exclusión social y la pobreza, la Unión reconoce y respeta el derecho a una ayuda social y a una ayuda de vivienda para garantizar una existencia digna a todos aquéllos que no dispongan de recursos suficientes, según las modalidades establecidas por el Derecho comunitario y las legislaciones y prácticas nacionales».
Estamos, sin duda, ante un problema de envergadura a considerar, puesto que la segregación de la población en el espacio por rentas, etnias, razas, etc., es la manifestación territorial de procesos de injusticia social y falta de equidad. Este fenómeno, en su manifestación más extrema, puede dar lugar a la constitución de guetos pudiendo ser fuente de inestabilidad social, margina-
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ción, violencia y delincuencia24. En el actual contexto de aumento de la polarización social, en conexión con importantes cambios económicos, la segregación espacial está revelándose como la expresión espacial de la desigualdad y de la exclusión social y amenaza con menoscabar las bases sobre las que se asienta la cohesión social en nuestra sociedad.
Aunque el fenómeno de...
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