Instrumentos internacionales penales para la protección del aire. Especial referencia al Protocolo de Kyoto y su asimilación en el Derecho europeo
| Autor | Javier Valls Prieto |
| Cargo del Autor | Investigador de excelencia |
| Páginas | 115-140 |
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El Protocolo de Kyoto se configura como el mayor esfuerzo de la comunidad internacional para controlar el fenómeno del cambio climático. Dentro de lo que son los instrumentos jurídicos internacionales para la protección del medio ambiente constituye un gran éxito, sobre todo si se compara con los intentos de protección de la atmósfera. La sectorización de la protección del medio ambiente, probable-mente, sea la forma más adecuada. Sin embargo, hay que destacar que ha sido un gran avance y que va a servir de ejemplo para el desarrollo de mecanismos internacionales mediante la nueva técnica sectorial.
Uno de los puntos más interesantes del Protocolo es la aplicación del principio de responsabilidades comunes pero diferenciadas de los Estados. Constituye uno de los principios del Derecho internacional del medio ambiente y ha sido en este protocolo donde ha alcanzado su
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máximo desarrollo. Los Estados que lo han ratificado tienen responsabilidades diferenciadas dependiendo de si es un Estado desarrollado y en transición hacia una economía de mercado o un Estado en de sarrollo. Estos últimos no tendrían que reducir las emisiones pero si exigir al resto de Estados las obligaciones contraídas en el mismo, rompiendo con el sistema clásico del principio de reciprocidad. El fundamento es que los países desarrollados han tenido una mayor aportación a la contaminación y, al mismo tiempo, tienen más recur-sos para tomar las medidas necesarias para su protección.1El principal problema que existe con tal sistema es el veto de algunos países, como EE.UU., por exigir que los países en desarrollo con economías emergentes se adapten al protocolo.
Otro de los puntos interesantes es el sistema de mecanismos de cumplimiento del mismo basado en la fiexibilidad y la efectividad. La fiexibilidad se centra en la cooperación entre diferentes Estados para que el efecto global sea positivo. Se puede recurrir a diferentes mecanismos para conseguir sus fines. El primero de ellos es el cumplimiento conjunto por parte de varios Estados, tanto en la elaboración en otros países de los programas de reducción como en la posibilidad de cumplir entre todos los requisitos exigidos. Esta situación produce que las entidades regionales de Estados desarrollados cobren una especial relevancia a la hora de exigir el cumplimiento. Más comprometido es el tema de la compra de derechos de emisión en la que ya participan los Estados con diverso grado de desarrollo.2Fuertemente criticado por los grupos medioambientales, el pago por parte de los países ricos a los pobres para el desarrollo de los programas medioambientales supondría que los Estados desarrollados podrían mantener sus emisiones mientras los Estados en desarrollo desarrollarían los programas a un coste más barato. El impacto medioambiental se seguiría produciendo.
Este innovador sistema requiere de una estructura de verificación de las emisiones, de los programas de eficiencia medioambiental y de la compraventa de emisiones que a veces es difícil en los países no desarrollados, llegando a comprarse los derechos de emisión de estos
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Estados dando la posibilidad de que el impacto sea mayor del deseado debido a la imposibilidad de control exacto.
Este control se realiza por las Conferencias de las partes que se lleva a cabo para controlar el cumplimiento de los compromisos. Los Estados tienen la obligación de realizar informes sobre sus emisiones. Después de los acuerdos de Marrakech, el órgano encargado de las competencias de control es el Comité de Cumplimiento con competencias de información y asistencia, por un lado, y fiscalizadoras, por otro. El primero compuesto por el Grupo de la facilitación tiene carácter preventivo. La idea que se persigue es que para el 2012 que es cuando se ha de hacer balance las actuaciones de información y asistencia sirvan para que todos los Estados cumplan con sus requisitos. En el caso de incumplimiento el Grupo de control del cumplimiento, que se rige por un procedimiento de carácter jurisdiccional,3podrá aplicar las medidas siguientes:4
1) Declaración de incumplimiento
2) Preparación de un plan que analice las causas del incumplimiento e indique las medidas y el calendario para que cese dicho incumplimiento
3) Suspensión de los mecanismos de fiexibilidad
4) Deducción en la cantidad de emisiones futuras del exceso producido
La UE ha decidido actuar como una entidad regional responsable ante la comunidad internacional. Para regular internamente las obligaciones de los Estados miembros se tomo como instrumento la Directiva 2003/87/CE en donde se permite el comercio de derechos de emisión entre los Estados miembros. Sin embargo, la transposición de la misma no ha estado libre de problemas, tanto por su confiicto con los Derechos individuales de los europeos como por el retraso de los Estados en su incorporación al ordenamiento interno.5
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Corresponde a la Comisión por el artículo 226 TCE controlar que los Estados miembros cumplan su obligación de adoptar e informar sobre las medidas nacionales de ejecución y, además, que dichas normas traspongan correctamente las disposiciones comunitarias y que sean adecuadamente aplicadas en todo el territorio nacional. Sin embargo, la falta de inspectores para el control de las emisiones, el formalismo del procedimiento de infracción, cuyo mecanismo dura en entre dos y cuatro años, o el hecho de que la implementación de las Directivas tiene infiuencias sensibles en la política económica nacional6hace que los controles no sean tan eficientes como deberían. Si añadimos que las sanciones por sentencias de incumplimiento de la trasposición de la Directiva (art. 228 TCE) son económicas tampoco consiguen el objetivo final.
Por tanto, los principales problemas de la utilización de la norma-tiva internacional para evitar la emisión de gases con efecto invernadero son la larga duración de los procedimientos de implementación, el poco efecto coactivo de las sanciones y, por último, que los intereses protegidos son de carácter colectivo por lo que los ciudadanos no podrían exigir su cumplimiento directamente.
Sin embargo, lo que el Derecho internacional no puede conseguir sí es posible con el Derecho penal de los Estados. Vamos a ver un ejemplo en la asunción de competencias penales por parte de la UE para la protección del medio ambiente.
Desde hace tiempo la doctrina intenta resolver el problema sobre cómo las instituciones comunitarias pueden legislar en materia penal. De estas aportaciones se considera que se puede conseguir un Derecho penal comunitario por medio de la asimilación y la armonización.7La primera de estas dos posibilidades se entiende como aquellos
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casos en los que «la defensa de los intereses comunitarios se acomete mediante el reenvío a la norma penal nacional que tiene por objeto la tutela de intereses semejantes»,8según lo indicado basándose principalmente en el artículo 209 del Tratado de Maastricht; siguiendo está técnica si queremos proteger la Hacienda comunitaria se realiza un reenvío a las normas penales de los ordenamientos nacionales en las que se protege la Hacienda pública nacional. La segunda, la armonización, tiene por objetivo la consecución de delitos y sanciones uniformes en todos los Estados miembros.9Antes de entrar en el estudio de los proyectos para crear un Derecho penal europeo, tenemos que hacer una puntualización. Dentro de la doctrina se utilizan dos términos diferentes, la europeización del Derecho penal y el Derecho penal europeo. Creo pertinente dedicar unas líneas al primer concepto, ya que en cierta forma es el antecedente del segundo. Cuando se inició el procedimiento de entrada de nuestro país en la CEE no se planteó la posibilidad de que el ordenamiento comunitario afectaría directamente al Derecho penal, probablemente por un exceso de confianza.10Sin embargo, el principio de primacía del Derecho europeo sobre la legislación nacional implica que existe una infiuencia directa del Derecho comunitario sobre las legislaciones penales. La doctrina ha denominado a esta infiuencia como europeización del Derecho penal. La primera situación en la que el Derecho europeo infiuyó en la legislación penal de los Estados miembros fue por medio de las sentencias del TJCE. Tenemos que destacar dos casos, la sentencia del 2 de febrero de 1977, caso Amsterdam Bulb BV contra Produktschap voor Siergewassen, y la sentencia del 21 de septiembre de 1989, caso Comisión de las Comunidades europeas contra la República de Grecia.11En la primera, el TJCE dic-
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taminó que los Estados miembros están obligados a no obstaculizar la aplicación del Derecho comunitario, párrafo 5 de la sentencia, y a tomar todas las medidas generales y particulares para asegurar la ejecución de las obligaciones derivadas de los actos de las instituciones de la Comunidad. Al mismo tiempo se señala, en el párrafo 32 de dicha sentencia, que los Estados miembros pueden elegir libremente las medidas apropiadas para cumplir con las obligaciones que se les encomienda. En el caso Amsterdam Bulb BV contra Produktschap voor Siergewassen se establece el deber de proteger las obligaciones europeas por parte de los Estados miembros. Sin embargo, en la segunda, conocida como el caso del maíz griego, el TJCE da un paso más allá, obligando a los Estados miembros a proteger los intereses europeos con las mismas medidas con que defienden esos mismos intereses nacionales. Además, el TJCE exige que en cualquier caso las sanciones habrán de ser efectivas, proporcionadas y...
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