Instrumentos y modelos vigentes para la evaluación de las normas en perspectiva comparada
| Autor | Samuel Rodríguez Ferrández |
| Páginas | 137-180 |
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Para desarrollar todas las tareas propias de la metódica de la legislación y, en concreto, de la evaluación “ex ante” y “ex post” de las consecuencias de las leyes, han existido tradicionalmente instrumentos específicos. Trataremos en el presente Capítulo de presentar cuáles son esos instrumentos empleados en los modelos implementados en diferentes países, donde la evaluación de políticas públicas y de las normas se ha abordado con seriedad y profesionalidad desde hace tiempo.
En general, y respecto a la evaluación de políticas públicas, se puede decir que “la evaluación de la acción pública se produce principal-mente en aquellos países donde existe un desarrollo importante de las políticas de bienestar social y en las organizaciones de la ONU dedicadas a programas de ayuda internacional”403. Osés Abando asegura que EE.UU. es “el país del mundo donde más se ha desarrollado la evaluación de políticas públicas”404 y lo imputa a los siguientes factores405:
— en primer lugar, “la asimilación de algunas de las técnicas propias de la empresa privada” por parte de la Administración Pública (como por ejemplo, el control de gestión o el presupuesto por programas);
— en segundo lugar, “el grado de avance de las Ciencias
Sociales”, que ha permitido una evaluación de políticas públicas “eminentemente aplicativa y empírica”;
— y, en tercer lugar, “la concepción de la Administración como prestadora de unos servicios al cliente (el contribuyente)”, aplicando el enfoque propio de una “contraprestación mercantil”.
Pues bien, apuntado lo anterior, y centrados ya en la tarea principal del presente Capítulo, resulta que, tanto en cuanto a la evaluación de políticas públicas en el seno de la Administración, como en
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cuanto específicamente a la evaluación legislativa, predominan en perspectiva comparada las técnicas, métodos y procedimientos que se expondrán en los siguientes subepígrafes, llamando la atención, por cierto (ya lo anticipamos), que, como apunta Ortiz de Urbina Gimeno, “la política criminal se encuentra entre las ramas de la política pública en las que menos evaluación se ha producido”, aconteciendo “un importante déficit incluso en países en los que la evaluación de otras políticas públicas se lleva a cabo de modo rutinario”406.
En Estados Unidos se aplica el denominado “Regulatory Impact Assessment” o RIA, que es el método encargado de valorar los costes y consecuencias reales de la promulgación de las leyes. Su origen normativo más plausible quizá lo podemos situar en la Orden 12291 del 17 de febrero de 1981 del Presidente Ronald Reagan, en la cual “se detallaban las exigencias de análisis previos, cálculo de los costes y beneficios, etc., es decir todas las operaciones de análisis a priori de la ingente legislación reglamentaria”407. En concreto, los principales requerimientos de que exigía esa Orden eran408:
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una descripción de las ventajas potenciales de la norma, incluyendo cualquier efecto beneficioso que no pudiera ser cuantificado en términos monetarios, y la identificación de aquellas industrias o individuos probablemente destinatarios de las ventajas;
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una descripción de los costes potenciales de la norma, incluyendo cualquier efecto adverso que no pudiera ser cuantificado en términos monetarios, y la identificación de aquéllos que probablemente conllevarán costes;
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una determinación de las ventajas potenciales netas de la norma, incluyendo una evaluación de los efectos que no pudieran ser cuantificados en términos monetarios;
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una descripción de los aproximaciones alternativas a través de las que se podría alcanzar el mismo objetivo de la norma con un menor coste, junto con un análisis de las ventajas potenciales y los costes de dichas alternativas y una breve explicación de los motivos legales del por qué las mismas, de ser propuestas, no podrían ser adoptadas;
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si no ha sido posible lo anterior, una explicación de cualquier razón legal acerca de por qué la norma no podría estar basada en las exigencias propias del análisis coste-beneficio.
Señala Bronfman Vargas409 que en los Estados Unidos “existen procedimientos de evaluación programada que reúnen el examen ex ante con el ex post, exigiendo para la aprobación de nuevas normas el análisis del funcionamiento de la regulación precedente”. Así, como señala este mismo autor, se utiliza allí desde 1976 la técnica ya expuesta en el Capítulo II de las “sunset laws” o “sunset provisions”, que son “disposiciones que pierden vigor en un plazo predefinido en la propia ley y que, por esta razón, obligan a su evaluación si se pretende renovar o extender su vigencia”410.
En esta misma línea es destacable que en Florida existen las “review commissions”, las cuales “por mandato constitucional deben examinar de manera periódica la constitución, normas presupuestarias y tributarias”411. Y algunos autores, como Myers, han llegado a proponer que las normas penales tan sólo estén en vigor un número determinado de años empleando esta técnica412.
¿Qué órganos se encargan del RIA en los Estados Unidos? Pues, como señala Karpen, “el proceso actual de RIA se ve claramente en-
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marcado por el principio de separación de poderes establecido por la Constitución de Estados Unidos”413. Así, por parte del poder ejecutivo, es el Presidente quien, con el apoyo de la “Oficina de Gestión y Presupuestos” (OMB)414 prepara los anteproyectos de ley y realiza los RIA415. En el caso del poder legislativo, “el Congreso cuenta con dos Cámaras con comités y [subcomités] importantes”, que son los que acometen la labor evaluativa de impacto normativo416. Como subraya Osés Abando, estos comités y subcomités se dedican al “análisis, control y evaluación de la aplicación, administración, ejecución y eficacia de las leyes aprobadas por el Congreso, y las circunstancias que pueden aconsejar la necesidad de aprobar nueva o adicional legislación”. En concreto, cada comisión permanente “revisa y estudia de forma continuada la aplicación de aquellas leyes que sean de su respectiva competencia y en las que las agencias federales tengan responsabilidades en su administración y ejecución”417.
Además, existen varios “organismos que no pertenecen a ninguno de los partidos y que son conjuntamente responsables ante las dos cámaras del Congreso”418. Son los siguientes:
— Primero, el organismo más importante419 es la Oficina de Contabilidad General (“General Accounting Office”, GAO)420, creada por la Ley Contable y Presupuestaria de 1921, la cual audita y valora el trabajo de las agencias pertenecientes al poder ejecutivo. La GAO está dirigida por el Interventor General (“General Comptroller”) más un adjunto, que son nombrados para un mandato único de quince años. Aunque es el Presidente quien realiza el nombramiento inicial, sujeto al visto bueno del Senado, a partir de
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ese momento el Interventor General y la GAO solamente tendrán que rendir cuentas ante el Congreso.
Para Osés Abando la GAO “es el paradigma de institución volcada en medios y personas hacia la supervisión de las políticas públicas”421.
Entre el personal de la GAO, que cuenta con oficinas en distintas partes del país, existen personas con formación en un gran abanico de disciplinas, entre las que se encuentran la Contabilidad, el Derecho, Administración pública, Economía e incluso las Ciencias físicas. No obstante, aparte de ellos, funciona esta Oficina en gran medida contratando a expertos especializados para colaborar ocasionalmente, colaboradores que suponen aproximadamente el 70% del total de unas 5.100 personas, de las cuales, alrededor de 500 trabajan en la División de Evaluación422.
Sus objetivos generales se centran en la evaluación de los resultados de un programa o actividad desarrollado por el Gobierno con base en una norma con rango de ley. Actúa la GAO a iniciativa del Controlador General, por mandato de cualquiera de las Cámaras o a requerimiento de una comisión parlamentaria423.
En cuanto a su metodología de trabajo, su actividad se reparte internamente en veintinueve áreas de investigación. Cada tema se asigna a un departamento que fija un plan de trabajo de dos a cuatro años, con arreglo a las peticiones del Congreso y la planificación interna424.
Para Osés Abando, la más destacable habilidad de la GAO “consiste no tanto en elaborar directamente sus propias evaluaciones de campo, sino en obtener el material informativo suficientemente amplio y plural para extraer sus conclusiones sin depender exclusivamente de la opinión, siempre interesada y a veces sesgadamente autojustificativa, del Gobierno”425.
— En segundo lugar, todavía dentro del poder ejecutivo, se encuentra la “Office for Information and Regulatory Affairs” (OIRA)426,
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que forma parte de la “Office of Management and Budget”, dentro de la “Executive Office” del Presidente. Es la autoridad central del Gobierno de los Estados Unidos para el examen de los Reglamentos del poder ejecutivo, la aprobación de las colecciones de información del Gobierno, el establecimiento de prácticas estadísticas del Gobierno y la coordinación de la política federal de privacidad. Está compuesta por cinco áreas y está dirigida por el “Administrador”, que es designado por el Presidente y confirmado por el Senado de los Estados Unidos. Además de revisar los borradores de regulaciones diversas, la OIRA también coordina la revisión retrospectiva de la regulación bajo la Orden Ejecutiva 13610, revisa y aprueba las colecciones gubernamentales de información pública en virtud de la Ley de Reducción de Trámites y supervisa la implementación de políticas de todo el gobierno...
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