Los instrumentos no jurídicos en la integración sudamericana. Apuntes a partir de la relación de Argentina y Brasil en el período 2003-2007.
| Autor | Miguel Agustín Torres |
| Páginas | 144-166 |
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La adopción de instrumentos que no configuran tratados de derecho internacional y que, en algunos casos, resulta difícil reconocerles eficacia jurídica constituye una práctica no poco frecuente en las relaciones, bilaterales o multilaterales, entre algunos Estados en la dinámica actual que ofrece el escenario global. Una simple constatación de las vinculaciones interestatales evidencia la diversidad y flexibilidad de esta tendencia ya que estos instrumentos recogen una variedad de tópicos e intereses y sus formatos no adhieren a criterios de estilo necesariamente uniformes.
Pero además de la funcionalidad para canalizar ideas, principios, posiciones e iniciativas, esta clase de textos presentan un elemento que contribuye a su propia definición, que conecta, a su vez, con las motivaciones que impulsan, a menudo, a los gobiernos a inclinarse por la celebración de los mismos. En efecto, este componente distintivo se refiere a la consistencia del compromiso asumido por las partes suscriptoras, es decir alude al límite que las mismas han decidido trazarse con respecto a sus respectivas voluntades de obligarse. De esta manera, son las dificultades para identificar con nitidez un carácter jurídicamente vinculante en las obligaciones pactadas el rasgo que define a estos instrumentos.
Quienes se inclinan por desconocer en estos documentos interestatales efectos jurídicos consideran que a pesar de que los gobiernos suscriptores acuerden en sus correspondientes textos determinadas prestaciones u obligaciones, las consecuencias derivadas del incumplimiento resultan ajenas a los mecanismos, instancias y sanciones previstas por el derecho internacional público. Como señala Orrego Vicuña:
"Los límites tradicionales entre lo jurídico y lo no jurídico han sido si el acto de que se trata crea derechos u obligaciones que puedan servir de base ante una corte o tribunal arbitral y si su violación genera responsabilidad internacional"1.
Desde luego que un primer contacto con esta modalidad de textos puede remitir al concepto de soft law. Sin embargo, un sector de la doctrina entiende que deviene en una contradicción catalogarlos de esta manera, ya que la idea que subyace a la caracterización de soft law supone la concurrencia de un componente de juridicidad, elemento que no asiste en el supuesto de los instrumentos no jurídicos. En todo caso, se interpreta desde esa postura, que podría admitirse la denominación de soft law, cuando se pretendiera con tal rotulación "indicar su capacidad regulativa,
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las interrelaciones entre órdenes normativos o que pueden generar algún tipo de obligaciones jurídicas"2.
Colocando el acento sobre el carácter jurídicamente no vinculante de los efectos generados por estos instrumentos, Wengler procura simplificar la distinción de la siguiente forma:
"Cuando se excluyen, en un acuerdo constitutivo de obligaciones entre Estados, todas las sanciones de Derecho internacional en caso de violación y también la competencia de un tribunal internacional competente en cuestiones de Derecho internacional, las normas contractuales ya no tienen de ninguna manera el carácter de normas de Derecho internacional; entonces tampoco se deberían caracterizar como «soft law», porque al decirlo se piensa sólo en «soft international law»"3.
El contexto sudamericano de los últimos años no es ajeno a esta tendencia que registra manifestaciones frecuentes con motivo de las interacciones y posibilidades de coordinación auspiciadas por las experiencias integracionistas y de cooperación en la región. Así, el proceso de integración generó un terreno fértil para la celebración y rúbrica de estos textos. La sintonía de liderazgos de corte progresista de comienzos del presente siglo, generaron diferentes alternativas de concertación en el marco de las iniciativas de integración. En el marco de aquella armonía ideológica política se adoptaron una serie de instrumentos, bilaterales y multilaterales, por parte de los gobiernos adherentes a estas propuestas.
En virtud de ello, desde la perspectiva del Estado argentino y su vinculación con Brasil en el período 2003-2007, este trabajo se propone como objetivo caracterizar la vigencia y el sentido que presentaron los instrumentos no jurídicos en la relación bilateral entre estos dos países en la etapa considerada. La selección de estos parámetros temporales obedece a la circunstancia de que en ese lapso se asistió en la región y en especial en el vínculo entre estos dos países a una suerte de renovación de una retórica integracionista y cooperativa con invocación de argumentos que resaltaban la compatibilidad ideológica y de visiones entres las administraciones nacionales de ambos Estados.
Teniendo en cuenta ello se plantean los siguientes interrogantes que guían metodológica y temáticamente el desarrollo de esta contribución: ¿Qué significado adquirieron en el proceso de consolidación de la relación bilateral entre los Estados de Argentina y Brasil en el período o 2003-2007? ¿Qué relevancia les confirieron, a estos textos, las respectivas dirigencias gobernantes? ¿Cuáles fueron los ejes argumentales que predominaron en el contenido de estos instrumentos? ¿Se introdujeron en el contenido textual de los mismos, las principales consignas y condicionamientos
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de la agenda externa de ambos Estados? ¿Que conexión puede establecerse entre la retórica bilateral de aquellos años y la letra de estos documentos?
A modo de hipótesis, se sostiene en este artículo como argumento central que Argentina y Brasil en el período 2003-2007 emplearon la vía de los acuerdos no jurídicos para expresar sus concordancias políticas e ideológicas, exponer y proyectar los fundamentos de su convergencia progresista. A pesar de la ausencia de vinculación jurídica, el contenido y el espíritu de estos acuerdos constituyeron una remisión frecuente en la retórica integracionista y configuraron un elemento representativo del curso de la relación bilateral.
Resulta útil profundizar en la cuestión ya que a pesar de la ausencia de un carácter jurídicamente vinculante en esos textos adoptados por los Estados de Argentina y Brasil en el ciclo mencionado, muchos estudios específicos del vínculo bilateral se detienen en la consideración de los mismos y les atribuyen diversos significados e improntas diferentes en el ritmo y evolución de la integración entre los dos países4. Sin embargo, en esas contribuciones no se indaga en la carencia de juridicidad y, por lo tanto, no se reflexiona sobre el diferente impacto que los documentos de esta naturaleza pueden generar en comparación con un acuerdo jurídico, regulado en lo referente al cumplimiento de las obligaciones que establece para las partes, por las normas y principios del derecho internacional público.
Para cumplir con el objetivo de este trabajo se examinaron ocho instrumentos de esta naturaleza concertados por los gobiernos de ambos países en la etapa comprendida. Precisamente a
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partir del análisis de los mismos se estructura este aporte que concluye con una serie de comentarios finales a modo de cierre.
Con motivo de la primera gira presidencial argentina a Brasil, las conducciones vecinas suscribieron un comunicado conjunto5. El documento no incluyó referencias ni pronunciamientos sobre los restrictivos condicionamientos que concurrían en el horizonte argentino. La declaración común, que reflejaba un carácter predominantemente axiológico, contenía una serie de consideraciones sobre los siguientes tópicos:
Democracia e inclusión social:
Las partes suscriptoras entendían que la vigencia democrática y la consolidación de sociedades que pudieran ofrecer equitativas oportunidades de crecimiento y asegurase el bienestar de su población configuraban los cimientos del proceso integrador y podían conducir a la expansión de la economía. En consecuencia los mandatarios "reafirmaron el compromiso de sus países con la democracia y la inclusión social, bases para la integración y el desarrollo de la región"6.
Defensa y seguridad:
En el parecer de ambos Jefes de Estado una mayor armonía en las cuestiones atinentes al área de seguridad podía también robustecer la "parcería" esencial. Por lo tanto remarcaron "el compromiso de los dos países de reforzar la alianza estratégica a través de la profundización del diálogo en los temas de defensa y seguridad"7.
Negociaciones económicas multilaterales:
Ambas dirigencias nacionales reconocieron la proximidad de sus correspondientes enfoques en lo referente al desenvolvimiento de las tratativas económicas en el ámbito multilateral. Así, subrayaron que esas jornadas de trabajo habían verificado "una amplia coincidencia de puntos de
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vista sobre las negociaciones económicas multilaterales"8que por entonces se hallaban tramitándose y "acordaron continuar profundizando la coordinación de posiciones pendientes"9.
Aspectos institucionales de Mercosur:
Las menciones en este sentido, comprendían dos cuestiones: el perfeccionamiento de la estructura orgánica del proceso a través de la conformación del Parlamento del Mercosur y la implementación de las modificaciones introducidas al sistema de solución...
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