Instrumentos de intervención en el mercado inmobiliario. Patrimonios públicos de suelo
| Autor | A. Menéndez/F. Iglesias |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 239-254 |
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La legislación española sobre régimen del suelo, desde 1956, ha destacado la importancia de los patrimonios municipales de suelo, cuya constitución y ampliación se ha propuesto estimular, como intrumento regulador del mercado inmobiliario, si bien, hasta ahora, con resultados muy desiguales. La legislación urbanística autonómica reciente regula genéricamente los «patrimonios públicos de suelo», incluyendo tanto los municipales como el regional.
La Exposición de Motivos de la Ley de 12 de mayo de 1956 afirmaba textualmente que:
Si ideal en la empresa urbanística pudiera ser que todo el suelo necesario para la expansión de las poblaciones fuera de propiedad pública, mediante justa adquisición, para ofrecerle, una vez urbanizado, a quienes desearen edificar, la solución, sin embargo, no es viable en España. Requeriría fondos extraordinariamente cuantiosos, que no pueden ser desviados de otros objetivos nacionales, y causaría graves quebrantos a la propiedad y a la iniciativa privadas.
No obstante, si la adquisición de la totalidad de las superficies afectadas por el planeamiento escapa a los medios económicos del Estado, de los Municipios y de las Provincias, e incluso determinaría otros efectos perjudiciales, es, en cambio, asequible a las Corporaciones locales adquirir paulatinamente terrenos que puedan servir como reguladores del precio, en el mercado de solares. Considerándolo así, la Ley prevé la constitución de 'pa-Page 240trimonios municipales del suelo', con carácter obligatorio para los Municipios de población superior a 50.000 habitantes
.
En coherencia con este propósito, la Ley, en su art. 72.2 (que luego pasó a ser el 89.2 del TRLS 76) estableció que el patrimonio municipal de suelo, de constitución obligatoria en las capitales de provincia y municipios de población superior a 50.000 habitantes, «tendrá por finalidad prevenir, encauzar y desarrollar técnica y económicamente la expansión de las poblaciones, y se adscribirá a la gestión urbanística para la inmediata preparación y enajenación de solares edificables y reserva de terrenos de futura utilización».
La Ley de 2 de mayo de 1975, de reforma de la anterior, al hacer el diagnóstico de la situación urbanística española y de las razones justificativas de la propia reforma, señalaba que la Ley de 1956 basó su política antiespeculativa fundamentalmente en la capacidad de los patrimonios públicos del suelo para ser utilizados como reguladores del mercado, así como en la normativa sobre enajenación forzosa de solares sin edificar. Sin embargo, «la insuficiencia de estos instrumentos tal y como han sido concebidos, no ofrece lugar a dudas». Pese a ello, el legislador de 1975 insistió en las posibilidades de estos patrimonios públicos, especialmente en cuanto a la aplicación del derecho de superficie:
Desde la perspectiva de los patrimonios públicos de suelo, el derecho de superficie puede y debe ser un instrumento mediante el que, cada vez más, se procure que el derecho de propiedad sobre el suelo urbano, una vez que entre en la esfera patrimonial de la Administración, no salga de la titularidad pública; el incremento no sólo en el espacio, sino en el tiempo, de los patrimonios públicos de suelo, debe seguir siendo pieza clave de la política urbanística
(Exposición de Motivos VIII, párrafo 2º).
La misma tendencia se consolida con la Ley 8/1990, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, cuyos preceptos fueron incorporados al TRLS de 1992. La Exposición de Motivos de dicha Ley zanja, por un lado, las dudas que se habían suscitado sobre la posibilidad de acudir a la expropiación de suelo no urbanizable para su incorporación al patrimonio municipal de suelo y, por otro, introduce un elemento cualitativo en la configuración de estos patrimonios al acotar el destino que ha de darse a sus pertenencias:
La potenciación de los patrimonios municipales de suelo no tiene alcance meramente cuantitativo, sino cualitativo, en cuanto al destino que a los mismos ha de darse. En efecto, en elPage 241 momento que se decida su urbanización, los terrenos integrados en estos patrimonios quedan vinculados primordialmente a la construcción de viviendas de protección oficial u otras finalidades de interés social, pues no sería justo ni coherente con el contenido del art. 47 de la Constitución que las entidades locales utilizasen los terrenos de su propiedad con miras puramente lucrativas, contribuyendo a incrementar las tensiones especulativas en vez de atenuarlas
(Preámbulo, VII, párrafo 3º).
La STC 61/1997 anuló los preceptos del TRLS de 1992, que tenían carácter meramente supletorio, pero mantuvo la vigencia de algunas disposiciones de carácter básico, en concreto las relativas a la constitución del PMS y su consideración como patrimonio «separado» (art. 276.1 y 2) y al destino de estos bienes (art. 280.1). En los demás aspectos la regulación de este patrimonio debe buscarse en la legislación urbanística de la respectiva Comunidad Autónoma y, supletoriamente, en el TRLS 76. La vigente Ley estatal 6/1998 sólo se refiere a esta materia desde la óptica del derecho de reversión (art. 40.3). El Reglamento de Bienes de las Entidades Locales se hace eco de la existencia del PMS pero remite su regulación a «su legislación específica» (art. 16.1). Sin embargo, establece la regla de que quedarán afectos a dicho patrimonio «los bienes patrimoniales que resulten calificados como suelo urbano o urbanizable programado en el planeamiento urbanístico» (art. 16.2). Como ya hemos señalado, algunas leyes autonómicas regulan genéricamente los «patrimonios públicos de suelo», incluyendo tanto los PMS como el patrimonio regional, sometidos ambos, en sustancia, a las mismas reglas48. Este es el criterio de la LSCAM.Page 242
Conforme al TRLS 92 no todos los Municipios estaban obligados a constituir el patrimonio municipal del suelo (PMS), sino sólo los que dispusieran de planeamiento general (art. 276.1). Esta era una diferencia muy importante respecto del TRLS 1976, que imponía la obligación de constituir este patrimonio únicamente a los Municipios «grandes», entendiendo por tales las capitales de provincia y los de población superior a 50.000 habitantes (art. 89.1). El problema residía en el alcance que habría de darse a la expresión «planeamiento general». A primera vista, parecía referirse al Plan General de Ordenación Urbana (PGOU), por lo que quedarían excluídos los Municipios con Normas Subsidiarias (NS). Sin embargo, una lectura más atenta ponía de relieve que la citada expresión se utilizaba en el TRLS 92 en un sentido genérico, comprensivo tanto del PGOU como de las NS, contraponiéndose al planeamiento «de desarrollo» (fundamentalmente, Planes Parciales y Especiales).
En el ámbito de la CAM no se plantea hoy este problema, ya que la constitución de este patrimonio es obligatoria en todos los municipios y en la propia CAM (art. 173.1). Sin embargo, la LSCAM, a diferencia de la legislación estatal anterior y de otras leyes autonómicas, no obliga a los municipios a destinar obligatoriamente un porcentaje de su presupuesto al PMS, quizá porque la experiencia ha demostrado que esa obligación se incumplía sistemáticamente. Ahora sólo se impone esta obligación a la Administración regional, que «deberá destinar anualmente a la adquisición de patrimonio regional de suelo una cantidad no inferior al 0,5 por 100 del capítulo de ingresos», teniéndose en cuenta para alcanzar dicho porcentaje «las adquisiciones que a tal efecto realicen los organismos autónomos y empresas dependientes de la Comunidad de Madrid y los consorcios urbanísticos en los que ésta participe» (art. 175.4).Page 243
En la práctica se ha planteado el problema de si la constitución del PMS requiere un acuerdo expreso de la Corporación respectiva o, si por el contrario, su existencia se impone...
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