Entes instrumentales en políticas de innovación tecnológica de las administraciones públicas: La experiencia de los centros de supercomputación en España y su comparación con otros países

AutorÁlvaro Fernández González/Carlos Redondo-Gil
Páginas66-97

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1. Introducción

Las políticas de innovación tecnológica ocupan un lugar central entre las actuaciones del sector público como herramienta para impulsar el crecimiento a largo plazo.

Se componen del conjunto de actuaciones –de las administraciones públicas– tendentes a favorecer la asignación de recursos para la generación de tecnología por parte de las organizaciones con acciones dirigidas tanto a incentivar directamente la innovación empresarial como a mejorar el entorno institucional en el que se desarrollan estas actividades innovadoras.

Tanto las aportaciones de la teoría del crecimiento endógeno (Romer, 1990) como los estudios aplicados (Lederman y Maloney, 2003) ponen de manifiesto la relación entre progreso tecnológico y crecimiento económico, evidenciándose que las diferencias en los niveles de renta de los países, en su ritmo de crecimiento a largo plazo, su calidad de vida y su sostenibilidad medioambiental, dependen en muy buena medida de la capacidad innovadora de cada uno de ellos. Lo mismo cabe decir de los territorios o regiones que se configuran cada vez más como el marco de referencia de las dinámicas innovadoras (Vence, 2007).

Las políticas de innovación han experimentado cambios significativos en las dos últimas décadas, no limitándose exclusivamente al apoyo directo a la Investigación+ Desarrollo (I+D), sino que, con un enfoque más amplio, tratan de promover un funcionamiento eficiente del conjunto del sistema de innovación (Soete et al., 2002) y, en comparación con las políticas científicas o tecnológicas, tienen una visión más amplia del proceso innovador. Mientras las políticas científicas se orientan a la creación de conocimiento científico y las políticas tecnológicas, que ganan en importancia a partir de los años setenta, pretenden fomentar la explotación industrial de este conocimiento, las políticas de innovación, que surgen en los años noventa, persiguen incidir y mejorar las condiciones del sistema en que tienen lugar los procesos de innovación (Borras y Lundvall, 2003).

En el análisis teórico en relación al diseño y ejecución de las políticas de innovación destaca el concepto de Sistema Nacional de Innovación (Freeman, 1987; Lundvall, 1992; Nelson, 1993) que ha sido utilizado por la OCDE (1997, 1999), y que en España ha recibido el impulso de los estudios de la Fundación COTEC (2004). Un Sistema Nacional de Innovación puede definirse como el conjunto de las organizaciones de naturaleza institucional y empresarial que, dentro del territorio correspondiente, interactúan entre sí con objeto de asignar recursos a la realización de actividades orientadas a la generación y difusión de los conocimientos sobre los que se soportan las innovaciones –principalmente tecnológicas– que constituyen, en el sentido schumpeteriano1, el fundamento del desarrollo económico (Lundvall, 1992; Nelson, 1993; Edquist, 1997; OECD, 1999; Braczyck, Cooke y Heidenreich, 1996; Koschaatzky, Kulic-

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ke y Zenker, 2000; Navarro, 2002). Entre esas organizaciones se cuentan los Organismos Públicos de Investigación (OPI), las universidades y las empresas innovadoras que directamente se implican en la obtención del conocimiento. También están las que favorecen la interacción entre los ámbitos industrial, científico y tecnológico, y las que encauzan los recursos financieros hacia los proyectos de investigación o de inversión empresarial innovadora.

El presente trabajo se enmarca dentro de la disciplina de Administración Comparada, al analizar políticas llevadas a cabo por diferentes administraciones públicas para gestionar las tareas de innovación a través de centros de supercomputación.

A lo largo del artículo se va a analizar, en primer lugar, el concepto y descripción de entes instrumentales de las administraciones públicas para revisar posteriormente el concepto y evolución de los centros de supercomputación como entidades de fomento de la innovación en España y en otros países; seguidamente, se examinará la instrumentalización de políticas públicas de innovación llevadas a cabo a través de dichos centros; posteriormente, se hará un análisis comparativo de las diferentes formas jurídicas que tienen las entidades que, tanto en España como en otros países, gestionan centros de supercomputación. En último lugar se establecen las conclusiones sobre el tema objeto de estudio.

2. Entes instrumentales en las administraciones públicas

La Administración pública, desde una perspectiva organizativa y funcional, se suele definir como un complejo organizativo situado dentro del Poder Ejecutivo y dirigido a dar satisfacción a los intereses generales. Esa específica funcionalidad, erigida por la Constitución como elemento esencial (art. 103: “La Administración pública sirve con objetividad los intereses generales…”), es la que históricamente ha justificado las prerrogativas superiores de la Administración pública cuando entra en relación con los ciudadanos particulares. En esta línea, señala Linde (1998) que la Constitución no predetermina el bloque normativo que debe regir la actividad de las administraciones públicas, sino que únicamente somete su actuación a la Ley y al Derecho bajo la información de una serie de principios manifestados en el citado artículo 103. La búsqueda de la eficacia que persigue la Administración del Estado del bienestar conlleva que además de entidades sometidas al Derecho Administrativo, se desarrollen políticas a través de entidades sujetas a la aplicación de determinadas fórmulas del Derecho privado.

El reconocimiento y la garantía de la autonomía política de las comunidades autónomas, configurada a partir de la Constitución (art. 2 y Título VIII) y los Estatutos de Autonomía, incluye, obviamente, la capacidad de instituir personificaciones instrumentales como manifestación de una potestad organizativa que, por el hecho de la generalización de los poderes legislativos autonómicos, alcanza una potencialidad creadora limitada únicamente por el bloque de la constitucionalidad.

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Históricamente, el inicio de la actividad pública a través de entes instrumentales fue definido por primera vez en la década de los años cincuenta del pasado siglo (Villar, 1950), refiriéndose claramente a la actividad productiva y material de bienes económicos, una verdadera actividad de mercado, del Estado. En estos años se produce en España una gran especialización técnico-jurídica ligada al gran desarrollo que tuvo la construcción de nuevas líneas de ferrocarril (Villar y Romero, 1958: 681). Estas teorías dieron pie, una vez aceptada por la doctrina, a la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958, justificando, así, y amparando entonces el nacimiento de la actividad industrial del Estado.

La composición y tipología de los entes integrantes de la Administración institucional ha evolucionado siguiendo dos modelos cuya configuración se desarrolla de manera sucesiva:

El primer modelo se corresponde con la tipología de la Administración central, antes de la aprobación de la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), que se detallaba en la Ley General Presupuestaria (LGP) de 1977 (arts. 4 y 6).

Aplicado dicho modelo, la tipología adoptada por las Comunidades Autónomas distinguía:

— Los organismos autónomos (en algunas comunidades sustituida su denominación por la de entidades autónomas), con dos subtipos según el carácter: administrativo o comercial, industrial, financiero y análogo.

— Las entidades de Derecho público cuya actividad se sujeta al Derecho privado (EPDP).

El segundo modelo se instaura tras la reforma operada en la Administración general por la LOFAGE/1997, que diferencia dos modalidades de organismos públicos:

— Los organismos autónomos, con la desaparición de las distinciones anteriores: administrativos, comerciales, etc.

— Las entidades públicas empresariales, que venían a ocupar el lugar de las desaparecidas EPDP.

Pese a sus pretensiones de racionalización y unificación, la propia LOFAGE contenía un régimen de excepciones –disposiciones adicionales 6ª, 9ª y 10ª– referido a un número significativo de entes públicos, lo que, en el mejor de los casos, suponía la consagración de una modalidad más: la de aquellos que se regían por su normativa específica y supletoriamente por la LOFAGE.

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En el presente artículo, al tratar los entes instrumentales dependientes de una administración pública nos referiremos a una parte del sector público, concretamente a aquellos entes con personalidad jurídica distinta de la Administración general. Estas entidades constituyen una prolongación funcional de las administraciones públicas y una manifestación de las notas de extensión y fragmentación que las caracterizan (Baena del Alcázar, 1992: 292-296 y 1988: 32-35 y 244). En esta línea, la Sentencia del Tribunal Constitucional 14/1986, de 31 de enero, se decanta a favor del reconocimiento de estos entes instrumentales sometidos al Derecho privado como Administración Pública, ya que “remiten su titularidad final a una instancia administrativa inequívocamente pública, como público es también el ámbito interno de las relaciones que conexionan dichos entes con la Administración de la que dependen, tratándose en definitiva de la utilización por la Administración de técnicas ofrecidas por el Derecho Privado, como un medio práctico de ampliar su acción social y económica. En sus relaciones con terceros, va a producirse bajo un régimen de Derecho...

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