Los factores estructurales, instrumentales e ideológicos como explicaciones de la oferta institucional de participación
| Autor | Ismael Blanco y Joan Font |
| Cargo del Autor | Universidad Autónoma de Barcelona |
| Páginas | 147-172 |
La realidad cotidiana de las administraciones locales en Europa o en América Latina sigue estando basada en gobiernos municipales que operan cotidianamente con una estructura y una lógica propia de la democracia representativa. Sin embargo, la última década del siglo XX vio emerger junto a esta realidad dominante una presencia creciente de procesos y experiencias de participación ciudadana en la toma de decisiones locales. Se trata aún de una realidad que sólo aparece en algunos municipios o que ocupa un lugar periférico incluso en muchos de los municipios donde estas experiencias se han impulsado. Pero al mismo tiempo la cantidad de congresos y debates celebrados al respecto, el creciente número de publicaciones sobre el tema o la aparición de redes ciudades que intercambian información sobre el tema parece no dejar lugar a dudas respecto al crecimiento de la presencia de estos espacios.
Aunque la reflexión sobre estos mecanismos2 ha crecido, la mayor parte de los análisis realizados hasta ahora se han centrado en dos gran-Page 147des temas. En primer lugar, encontramos a todos aquellos que se han centrado en por qué los políticos deberían impulsar experiencias de participación ciudadana. Es decir, en el debate normativo sobre la necesidad, las bondades o los problemas de estos procesos de participación. En síntesis, estos trabajos apuntan a tres grandes argumentos: la participación como respuesta a la crisis de legitimidad de la democracia representativa (Norris, 1999; Phar i Putnam, 2000); la participación como estrategia de mejora del rendimiento de las políticas públicas en un contexto de complejidad e incertidumbre (Stewart, 1995; Stoker, 2000; Goss, 2001; Kooiman, 2003); y, finalmente, la participación como componente necesario de la democracia (Barber, 1984) y la creación de capital social como ingrediente básico para el buen funcionamiento de los sistemas políticos democráticos (Putnam, 1993).
El segundo tema más tratado ha sido el cómo organizar la participación ciudadana en la toma de decisiones: la descripción o el debate sobre las metodologías más apropiadas, los criterios con que analizar el buen o mal funcionamiento de las experiencias, o los diversos tipos de consecuencias que pueden tener han sido algunos de los temas tratados para procesos tan diversos como referéndums, consejos consultivos, jurados ciudadanos, encuestas deliberativas, etc. (Cunill, 1997; Fishkin, 1995 ; Font, 2001).
En este trabajo nos preguntamos por qué aquellos que tienen responsabilidades de gobierno deciden impulsar mecanismos de participación ciudadana en la toma de decisiones públicas. La pregunta toma sentido si tenemos en cuenta que en la gran mayoría de países estos gobernantes locales que optan por abrir espacios de participación no tienen la obligación legal de hacerlo. Además, con algunos de estos procesos estos gobernantes parecen abrir un camino hacia la propia autolimitación de sus atribuciones, cuando contribuyen cuando menos a generar un lenguaje y unas expectativas de que van a compartir parcelas de poder con la ciudadanía. ¿Por qué sin necesidad legal de hacerlo se ceden unos espacios de poder a la ciudadanía, cuando en una lógica estrictamente jurídica y de suma cero ese es un poder que están cediendo los gobernantes locales? Sin necesidad de pensar que todos los actores sociales y políticos actúan con una lógica estrictamente instrumental y egoísta, sí parece interesante plantearse en todo caso cual es el tipo de racionalidad que lleva a dicha cesión aparente de recursos de poder. Page 148
Por otro lado, la propia realidad empírica - en la que algunos gobiernos locales optan muy claramente por la participación, otros abren algunos espacios parciales y otros muchos no crean ninguno - nos plantea la segunda gran pregunta que motiva este trabajo: ¿por qué unos sí y otros no? ¿Hay alguna lógica ideológica, instrumental o estructural que nos ayude a comprender cuáles son los gobiernos locales que apuestan por la participación y cuáles no?
El trabajo se estructura en dos grandes secciones, seguidas de unas breves conclusiones finales. En la primera parte apuntaremos algunas hipótesis sobre por qué los políticos locales ponen en marcha procesos de participación y mostraremos los resultados básicos de una investigación que realizamos sobre esta cuestión a partir del análisis de diversos municipios de Cataluña. En la segunda parte exploraremos con más detalle hasta qué punto podemos contrastar empíricamente una de las causas que comúnmente se identifican como explicativa del por qué los gobiernos impulsan mecanismos de participación ciudadana: la voluntad de contribuir con ello a mejorar sus resultados electorales en las próximas convocatorias. En este caso, y tal como se explica con más detalle en la segunda parte, se ha trabajado con una muestra de municipios, la mayor parte de los cuales se sitúa también en Cataluña, aunque otros se sitúan en otras zonas de España. Ambas partes se corresponden con dos proyectos de investigación que se han desarrollado de forma coordinada a lo largo del curso 2003-4, por un equipo de investigadores de la UAB, con el apoyo intelectual y financiero de la Fundación Jaume Bofill3.
A) Metodología
La primera de las investigaciones en que se basa este trabajo (Blanco y otros, 2004), se fundamenta, metodológicamente, en los siguientes aspectos: Page 149
3 En primer lugar, realizamos una selección de un total de 15 municipios catalanes partiendo de 2 variables de control: el partido de gobierno en la última legislatura (1999-2003) -pretendíamos tener en la muestra municipios gobernados tanto por partidos de izquierdas como por partidos conservadores-; y las características territoriales del municipio -básicamente, pretendíamos tener en la muestra municipios de las 4 provincias catalanas (Barcelona, Lleida, Tarragona y Girona) y con tamaños relativos diversos respecto al tamaño medio municipal de la província (cuadro 1).
Cuadro 1. Clasificación de los municipios seleccionados
| CiU | PSC | OTROS | ||
| Tamaño relativo | Grande | Tarragona | Girona | Rubí |
| Grande | Lleida | |||
| Grande | Reus | |||
| Mediano | Palamóas | Igualada | Sant Feliu de Llobregat | |
| Mediano | Banyoles | |||
| Mediano | Valls | |||
| Pequeño | L´ESCALA | Arbúcies | ||
| Pequeño | Sitges Ribera d`Ondara | Esparreguera |
3 En segundo lugar, para cada uno de los 15 municipios seleccionados, realizamos un doble trabajo: por una parte, identificar el conjunto de experiencias participativas que han tenido lugar en el municipio; y por otra parte, realizar una serie de entrevistas a algunas personas representativas de distintos colectivos locales -concretamente, algún miembro del equipo de gobierno y preferentemente el responsable político de la participación ciudadana; algún miembro de alguno de los partidos políticos de la oposición; y finalmente, algún técnico en participación ciuda-Page 150dana de la administración local y alguna persona perteneciente al ámbito asociativo del municipio. Finalmente, se realizaron entre 3 y 5 entrevistas por municipio, con un total de 60 entrevistas.
Los detalles metodológicos de la investigación pueden consultarse en Blanco y otros (2004). En todo caso, cabe remarcar que con la selección de municipios realizada no pretendíamos lograr ningún tipo de representatividad, sino básicamente tener casos suficientemente diversos entre si - teniendo en cuenta las variables de control - para atender a una muestra de municipios heterogénea. Por otra parte, la apuesta por realizar entrevistas en profundidad limita el número y la pluralidad de agentes de los cuales podemos obtener sus opiniones, pero nos permite profundizar en sus discursos. Éste era, precisamente, el objetivo de la investigación: analizar en profundidad los discursos que distintos agentes generan sobre la participación ciudadana y las experiencias concretas de sus municipios. Entendíamos, por otra parte, que para explorar el por qué los gobernantes generan procesos de participación, debíamos de contrastar sus opiniones con las de otros agentes que también hubieran estado involucrados en estas experiencias. En el cuadro 2 se identifican cuáles son esas experiencias de participación para cada uno de los municipios de nuestra muestra. Page 151
Cuadro 2. Experiencias de participación en los municipios analizados
| Municipio | Experiencias identificadas |
| Rubí | Consejos Sectoriales, Consejo de los niños, Reglamento de Participación, Jurados Ciudadanos, Plan Estratégico, Auditoria y Fórum Ambiental, Presupuestos Participativos |
| Esparreguera | Plan Estratégico Integral, Referéndum, Consejo General de la Villa, Consejos Sectoriales |
| Igualada | Reglamento de Participación, Defensor del Pueblo, Consejos Territoriales, Consejos Sectoriales |
| Sant Feliu de Llobregat | Consejos sectoriales, Reglamento de Participación, Mesas de Barrio, Urbanismo Participativo |
| Sitges | Agenda 21 Local |
| Arbúcies | Plenos Municipales Participativos, Consejos Sectoriales, Referéndums, Auto-gestión de equipamientos, Comisiones, Asamblea Por la Convivencia |
| Girona | Plan de Ciudad, Consejos Sectoriales |
| L'Escala | Jurados Ciudadanos, Referéndum |
| Banyoles | Reglamento de Participación |
| Palamós | Referéndum |
| Lleida | Agenda 21 Local, Fórum Ambiental, Reglamento de Participación, Consejos Sectoriales |
| Ribera d'Ondara | Exposición pública y alegaciones en el planeamiento urbanístico |
| Valls | Reglamento de Participación |
| Tarragona | Agenda 21 local |
B) Las razones de la participación
En el momento de plantearnos el por qué determinados gobiernos deciden impulsar mecanismos de participación ciudadana, se nos ocurren tres grandes tipos posibles de razones, que constituirán nuestras hipótesis de trabajo4: Page 152
3 el primer tipo de razones está relacionado con las características estructurales del...
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