Las instituciones dotacionales en la jurisprudencia
| Autor | Juan Luis Moreno Lopez |
| Cargo del Autor | Universidad de Granada |
| Páginas | 313-380 |
Uno de los supuestos de mayor interés a la hora de considerar las relaciones directas entre distintos tipos de instrumentos de planeamiento es el marcado por los Planes Especiales. Su relación con los Planes Generales y las Normas Subsidiarias es especialmente problemática dado que tanto éstos como los Planes Especiales pueden tener consideración de instrumentos generales de planeamiento, entendidos como aquellos que establecen determinaciones generales.
En lo que a las instituciones dotacionales se refiere, las repercusiones de los Planes Especiales son notables. Es por ello que la continua dialéctica Plan General/Plan Especial para el establecimiento de determianciones relacionadas con este tipo de institución urbanística, al margen de establecer el contenido y alcance de ambos instrumentos, constituye un mecanismo idóneo para permitirnos un acercamiento más específico a las instituciones dotacionales.
Por todo ello, este debate conceptual no puede tener mejor acomodo que en el ámbito jurisprudencial, que es precisamente donde pueden, sin lugar a dudas, plantearse las controversias Page 314 dialécticas más apropiadas para la extracción de síntesis esclarecedoras.
La posibilidad de concretar, como destino concreto de los Planes Especiales la determinación de equipamientos, se encuentra regulada por la legislación urbanística 197. Esta norma es específicamente asumida por la jurisprudencia sin que, aparentemente, sea precisa interpretación alguna. Serán varias las resoluciones que al respecto proponemos. La primera de ellas es la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala 4.ª de 22 de mayo de 1987 (Bruguera Manté), La Ley, 1987, 4-238:
- «Según los arts. 13 aps. 1 y 2.d) TRLS y 43.1.a) y 45.1.e) Regl. de Planeamiento Urbanístico, los Planes Parciales solamente son aptos para crear equiparamientos locales destinados al servicio del Sector que desarrollan, pero evidentemente esta limitada función impuesta por su propio y parcial concepto no les permite crear equipamientos Generales destinados al servicio de toda la ciudad, pues la creación de estos grandes centros municipales de equipamiento es función reservada bien al Plan General, que es lo más genuino y propio, o, en su defecto, puede acudirse a la figura del Plan Especial, como resulta de los arts. 17.2 TRLS (que expresamente se remite a los arts. 82.d y 12.1.b TRLS, que contemplan esta clase de Equipamientos Comunitarios Generales) y 17.3 TRLS; pre-Page 315ceptos que tienen su desarrollo en los arts. 76 aps. 3.a), 4, 5 y 6, y 77 aps. 1, 2 y 3 Regl. de Planeamiento».
Así pues, para el establecimiento de equipamientos, antes que cualquier otra cosa, deberá distinguirse la naturaleza de éstos, en el sentido de que sean sistemas generales o locales. Parece obvio que para los locales, la propia normativa reguladora de los Planes Parciales garantiza que serán éstos los medios de implantación. Para el resto de supuestos, esto es para sistemas generales, la sentencia deja claro, como no podía ser de otra forma, que la competencia corresponde a los Planes Generales y, de acuerdo con la normativa vista, a los Especiales. Pese a ello, nosotros abundamos en esta misma cuestión con vistas a distinguir aún más y reparar en el régimen para cada tipo de suelo. Y es que, de acuerdo con la doctrina antes vista, queda perfectamente claro que en suelo urbanizable los sistemas locales se determinan a través de Planes Parciales. No obstante, ¿qué ocurre en el caso de sistemas locales establecidos ex novo en suelo urbano? En principio tenemos el inconveniente de que los planes parciales unicamente pueden aplicarse a supuestos de sectores urbanísticos en suelo urbanizable.
Esta doctrina jurisprudencial tiene acomodo en resoluciones posteriores coherentes con el espíritu de la Ley y que sin embargo inciden de forma más clara en cuestiones más complejas como la apuntada al final del párrafo antecedente; así, la Sentencia de la Sala 4.ª del Tribunal Supremo de 18 de abril de 1988 (García Estartús), La Ley, 1988-3, 162:
- «El acuerdo municipal impugnado -en cuya virtud se aprobó definitivamente el proyecto de construcción de una residencia infantil de emergencia en la urbanización recurrente-, según la tesis de la Administración demandada, acogida como pertinente por la sentencia recurrida, se legitima por el hecho de que el suelo sobre el que se proyectó la construcción se haya afecto, por el Plan General de Ordenación urbana, a equipamientos, calificación que comporta el emplazamiento de un servicio comunitario de los indicados en los arts. 12.1 b) TR LS y 25.1 d) Regl. de Planeamiento Urbanístico, que se refieren a las determinaciones de carácter general que deben contener los Planes Generales de ordenación urbana, o de una dotación inde-Page 316pendiente, establecida en suelo urbano, de las previstas para la estructura general y orgánica del territorio, arts. 12.2.2 d) TR LS y 29.1 d) del citado Reglamento, de lo que se infiere que la calificación genérica de estar destinado el terreno a equipamientos sin precisar su naturaleza exige que se determine mediante el correspondiente instrumento urbanístico su específica afectación, lo que pudo hacer la Corporación demandada aprobando el correspondiente Plan Especial art. 17.2 TR LS, necesidad de concreción del equipamiento comunitario que no puede suplirse por un proyecto de obra que implica la ejecución de una determinación del Plan General sin que pueda modificar o sustituir sus previsiones, por lo que debe afirmarse que por ser inoperante el proyecto de obras aprobado a fin de completar el Plan General, debe estimarse la pretensión de nulidad del acuerdo recurrido postulada por la urbanización recurrente».
Para este caso, la formulación genérica de la regla que veíamos en la primera sentencia se acomoda a la situación que planteábamos más arriba. En definitiva, la posibilidad de que los Planes Especiales incidan en cualquier tipo de suelo en aspectos relacionados directamente con los equipamientos puede extenderse no sólo al desarrollo de determinaciones del Plan General previamente establecidas por el instrumento correspondiente, sino además a aspectos de naturaleza más independiente como es, en este caso, el otorgamiento de contenido a una determinación de equipamiento no concretada por el Plan General. Consecuentemente, la posibilidad de que los Planes Especiales posean una dósis de mayor autonomía a la hora de concretar el contenido de los equipamientos es una posibilidad no ajena a la doctrina jurídica de la institución.
En definitiva, puede concluirse que los Planes Especiales no son instrumentos de planeamiento destinados al desarrollo del planeamiento general, caracterizándose por tener autonomía propia, siempre y cuando las determinaciones del Especial no contradigan expresamente las del General. A estos aspectos se refiere la Sala 3.ª a través de la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 1990 (Esteban Álamo), Fundamento Jurídico 3.º: Page 317
- «No es dable dejar de tener en cuenta que el art. 52.4 del Plan General de ordenación Urbana de Mataró establece que los Planes Especiales deberán cubrir la totalidad de uno o más sectores de planeamiento; y según el apartado 3 estos Planes Especiales pueden llenar la función específicamente asignada a los Planes Parciales en suelo urbanizable respecto a equipamientos a cualesquiera de los fines previstos (educativos, sanitarios, deportivos, culturales, instalaciones de servicios públicos, etc.). Planes Especiales que, a tenor del art. 9, no podrán modificar las previsiones del Plan General. En concordancia con ello, el reglamento de Planeamiento en su art. 26 resalta que el Plan General señalará para todo el suelo comprendido en su ámbito los objetivos, directrices y estrategia de su desarrollo. No puede oponerse a ello que la Ley 3/1984, de 9 de enero, de Medidas de Adecuación del ordenamiento Urbanístico de Cataluña, permite el desarrollo del planeamiento por subsectores, porque ello sólo tiene lugar por medio de Planes Parciales y siempre que se cumplan los...
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