La institucionalización de la comarca en la región de Murcia en la perspectiva de la reforma estatutaria
| Autor | Antonio Gutiérrez Llamas - Santiago Manuel Álvarez Carreño |
| Cargo | Profesores Titulares de Derecho Administrativo. Universidad de Murcia |
| Páginas | 137-160 |
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El presente trabajo tiene su origen en un informe más amplio, solicitado por el Movimiento Ciudadano de Cartagena, para impulsar la descentralización territorial en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (CARM), en el momento actual en el que se plantea una nueva reforma estatutaria, siguiendo la tendencia iniciada en otras Comunidades Autónomas1y, en particular, en la vecina Comunitat Valenciana. Sin excesiva convicción se ha constituido en
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el seno de la Asamblea Regional una Comisión Especial para la reforma del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia (EARM), encargada de estudiar los contenidos de la reforma y elaborar un primer informe, en la que están compareciendo determinados representantes institucionales. No deja de ser relevante, en este sentido, la comparecencia del Alcalde del Ayuntamiento de Murcia, en su condición de Presidente de la Federación de Municipios de la Región de Murcia, que omitió cualquier referencia a la descentralización mediante nuevas entidades locales territoriales y, muy especialmente, a las dos grandes cuestiones con importantes demandas sociales: la creación de comarcas y de nuevos municipios2. Con este origen declarado damos a la luz pública el presente estudio con el ánimo de contribuir al debate, reflexión y propuesta de solución de una de las asignaturas pendientes en el autogobierno de la CARM, tras casi veinticinco años de experiencia autonómica.
La Constitución española de 1978 consagra el denominado Estado Auto-nómico, que se caracteriza, en muy buena medida, por configurar un marco para la descentralización política que sin prefigurar un modelo específico de Estado territorial posibilita, bajo el llamado principio dispositivo, la transformación de la estructura territorial del Estado vigente en el momento de aprobación del Texto Constitucional. Así pues, característica fundamental de nuestro modelo es la necesidad de un desarrollo postconstitucional, a través de los Estatutos de Autonomía de las CCAA y de otras leyes subconstitucionales -especialmente, los instrumentos normativos configurados en el art. 150 y, asimismo, la legislación que desarrolla las previsiones constitucionales del cap. II del Tit. VIII de la Ley Fundamental- para alcanzar las cotas de autogobierno territorial que la Constitución enmarca y posibilita.
La delimitación de nuestro objeto de estudio exige, pues, partir de una sucinta referencia a la configuración constitucional de la autonomía local3y, en particular, a las entidades locales comarcales4. En este sentido, la Ley Fundamental dedica el cap. II -«De la Administración Local»-, del Tit. VIII -«De la Organización territorial del Estado»-, a la regulación de la autonomía local, que junto al art. 137, sientan los grandes principios constitucionales del régimen local. La previsión constitucional de la comarca se encuentra latente en el art. 141.3, que sin mencionar expresamente esta forma de organización local supramunicipal se refiere indudablemente a este tipo de entidad local, tal como corrobora una interpretación histórica, que atienda a la mens legislatoris, manifiesta en los Diarios de Sesiones de las Cortes Constituyentes, «Se podrán crear agrupaciones de municipios diferentes
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de la provincia»5. En este marco constitucional, corresponde a los EEAA, como normas institucionales básicas (art. 147.1 CE) y fundacionales de las CCAA, configurar las comarcas como entidades locales supramunicipales, optando por un determinado modelo de vertebración territorial, en el ejercicio de su potestad de autoorganización, como ha tenido ocasión de subrayar el Tribunal Constitucional (STC 214/1989).
Asimismo, también se puede advertir una referencia implícita a la comarca, no sólo como entidad local, sino, a la par, como administración periférica interna de la Comunidad Autónoma, en el art. 152.3, cuando dispone que «Mediante la agrupación de municipios limítrofes, los Estatutos podrán establecer circunscripciones territoriales propias, que gozarán de plena personalidad jurídica». Ciertamente, la sistemática de la Constitución pudiera llevar a pensar que dicha previsión se circunscribía a las denominadas CCAA de vía extraordinaria -las que se constituyeron a través de las previsiones reguladas en el art. 151 y la disposición transitoria segunda-; sin embargo, al igual que ha ocurrido con las instituciones de autogobierno previstas en el apdo. 1º del mismo precepto, finalmente han sido los Estatutos de Auto-nomía, con independencia de la vía de elaboración, los que expresamente han configurado las comarcas como entidades local supramunicipales y, en su caso, circunscripciones territoriales propias de la Administración autonómica.
En el marco de las escuetas previsiones constitucionales, algunos Estatutos de Autonomía han previsto la institucionalización comarcal. En este sentido, debe ser recordado que para Cataluña establecía la redacción originaria de su Estatuto de Autonomía, aprobado mediante Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre, que «el territorio de Cataluña como Comunidad Autónoma es el de las comarcas comprendidas en las provincias de Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona, en el momento de promulgarse el presente Estatuto» (art. 2) y, asimismo, que «la Generalitat de Cataluña estructurará su organización territorial en municipios y comarcas...» (art. 5, apdo. 1º). Por su parte, el Decreto-Legislativo 2/2003, de 28 de abril, por el que se aprueba el TR de la Ley Municipal y de Régimen Local de Cataluña dispone en su art. 1º que «los municipios y las comarcas son los entes locales en que se organiza territorialmente la Generalidad de Cataluña». Asimismo, la vieja Ley 6/1987, de 4 de abril, ha sido derogada por el Decreto Legislativo 4/2003, de 4 noviembre, que aprueba el Texto Refundido de la Ley de la Organización Comarcal de Cataluña extendiendo la división comarcal a todo el territorio catalán (art. 2. 2)6.
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Por otra parte, la Comarca recibe un tratamiento dispar en la legislación de las diversas Comunidades Autónomas:
- Para Galicia debe tenerse en cuenta la Ley 7/1996, de 10 de julio, de desarrollo comarcal aunque, como apunta MARTÍN REBOLLO, no sea propiamente una ley de organización territorial sino de desarrollo económico7.
- En Aragón, el proceso de institucionalización comarcal ha sido progresivamente realizado a través de diversas medidas legislativas. Por una parte, la Ley 10/1993, de 4 de noviembre, de Comarcalización de Aragón estableció un marco regulador genérico y su procedimiento de creación. La Ley 8/1996, de 5 de diciembre, de Delimitación Comarcal, establece el mapa comarcal y, por último, la Ley 23/2001, de 26 de diciembre, de Medidas de Comarcalización, ha impulsado decididamente el modelo de organización comarcal mediante un significativo proceso de transferencias de competencias hacia las entidades locales de nueva creación8.
- En Castilla y León, se ha reconocido únicamente mediante Ley 1/1991, de 14 de marzo, la Comarca del Bierzo, sin que se vislumbre la generalización del modelo comarcal9.
- En Asturias, se aprobó la Ley 3/1986, de 15 de mayo, por la que se regula el procedimiento de creación de comarcas en el Principado de Asturias, sin que hasta la fecha se haya procedido a institucionalizar este ente local. A semejanza de lo que acontece en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, también el Estatuto de Autonomía de esta Comunidad establece, sin embargo, que «el Principado de Asturias se organiza territorialmente en Municipios, que recibirán la denominación tradicional de concejos, y en comarcas» (art. 6).
- En Cantabria, se aprobó la Ley 8/1999, de 28 de abril, de Comarcas en la que se prevé que «la creación de cada una de las comarcas se realizará por Ley del Parlamento que determinará su denominación, ámbito territorial, composición, funcionamiento y sede de sus órganos de gobierno, que serán representativos de los Ayuntamientos que las formen, así como las competencias y recursos económicos propios de las mismas» (art. 3. 1). Por su parte, el apdo. 2º de este mismo precepto establece que «la creación de las comarcas no exigirá su generalización a todo el territorio de la Comunidad Autónoma mientras no se haya producido la comarcalización del se-
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tenta por cien del territorio de la Comunidad». Hasta la fecha, sin embargo, no se ha institucionalizado ninguna Comarca en esta Comunidad.
- En La Rioja, su Ley 1/2003, de 3 de marzo, de Administración Local señala...
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