La institucionalización de los acuerdos ambientales universales
| Autor | Antonio Cardesa Salzmann |
| Páginas | 65-93 |
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Uno de los rasgos característicos de los acuerdos ambientales multilaterales, en general, y de los universales, en particular, consiste precisamente en su peculiar forma de institucionalización1. Según se ha puesto de relieve en la doctrina, las causas de la singularidad de la institucionalización de estos tratados residen, por un lado, en las características propias de la problemática ambiental como objeto de cooperación y regulación jurídica internacional. Por otro lado, en relación con ello, también se inscribe en el deficiente grado de institucionalización que se da, con carácter general, en el ámbito material de regulación de la protección internacional del medio ambiente2.
De hecho, tomando como momento de referencia la celebración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano en junio de 1972, la consagración de la protección ambiental como ámbito de regulación
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jurídica internacional es relativamente reciente o —según se mire— tardía. Como señala Ulrich BEYERLIN, en el momento histórico en el que se crean las Naciones Unidas, la problemática ambiental no figuraba en la agenda política internacional de los Estados, como demostraría el hecho de que ninguna de las disposiciones de la Carta —ni siquiera sus arts. 1 § 3 y 55— haga la más mínima referencia a la cuestión. Traducida al ámbito institucional, esta omisión explicaría también que ninguno de los organismos especializados tenga entre sus fines y objetivos la misión de la protección del medio ambiente a escala mundial3.
Sin embargo, el resultado institucional de la Conferencia de Estocolmo de 1972 no fue el establecimiento de una nueva organización internacional, sino la creación del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) como órgano subsidiario de la Asamblea General4. Dos décadas más tarde, con ocasión de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en junio de 1992, este mínimo entramado institucional fue ampliado con la creación de la Comisión de Desarrollo Sostenible como órgano subsidiario del Consejo Económico y Social5. En la actualidad, el PNUMA y la Comisión de Desarrollo Sostenible, constituyen los dos únicos órganos del sistema de las Naciones Unidas con un mandato específicamente centrado en el ámbito material de la protección del medio ambiente. Sin embargo, la constitución del PNUMA y de la Comisión de Desarrollo Sostenible como órganos subsidiarios, y no como organismos especializados con personalidad jurídica propia e independiente de la de las Naciones Unidas, implica que carezcan de una estructura institucional apropiada y de las potestades y competencias necesarias para cumplir satisfactoriamente con sus respectivos mandatos6.
Efectivamente, se ha señalado que el momento histórico en el que se celebra la Conferencia de Estocolmo coincide con un período de creciente desafectación de las organizaciones internacionales como mecanismos de cooperación internacional institucionalizada, debido a la percepción de su elevado coste y su carácter excesivamente inerte y burocrático. En este
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sentido, según sugieren Robin CHURCHILL y Geir ULFSTEIN, de haberse celebrado diez años antes la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, probablemente el PNUMA no hubiese sido creado como órgano subsidiario de la Asamblea General, sino como organismo especializado del sistema de las Naciones Unidas7. La existencia, no obstante, de una peculiar coincidencia de intereses entre países desarrollados, países en vías de desarrollo y de determinados organismos especializados por evitar el surgimiento de una nueva organización internacional de alcance universal con competencias transversales en materia de protección del medio ambiente lo impidió.
Así, mientras los países desarrollados se mostraron reacios a financiar un nuevo organismo especializado, los países en vías de desarrollo no tenían interés en contribuir a la creación de una organización internacional que pudiese poner trabas a su desarrollo económico. A ello hay que añadir, que determinados organismos especializados del sistema de las Naciones Unidas tampoco estaban interesados en ceder sus prerrogativas y recursos financieros relativas a la protección del medio ambiente a favor de un nuevo organismo especializado para ese ámbito. Esta particular constelación de intereses, explicaría la constitución del PNUMA como un órgano subsidiario caracterizado además por disponer de un mandato sumamente vago e impreciso8.
De conformidad con su resolución fundacional, el PNUMA tiene tres funciones esenciales, a saber, la promoción de la cooperación internacional en relación con el medio ambiente, recomendando cuando proceda políticas al respecto, la elaboración de directrices para la coordinación de programas relevantes en el sistema de las Naciones Unidas, así como el estudio continuo de las condiciones ambientales en todo el mundo, con el fin de que los problemas de importancia internacional reciban la consideración apropiada y adecuada por parte de los Estados9. A estos efectos dispone de un órgano de dirección —el Consejo de Administración— compuesto por cincuenta y ocho miembros10, y de una Secretaría, a cuyo frente se encuentra el Director Ejecutivo del PNUMA, que ha de servir «... de punto central para las actividades relacionadas con el medio ambiente y para la coordinación en esa esfera dentro del sistema de las Naciones Unidas»11.
El PNUMA tiene, por consiguiente, una triple función catalizadora, coordinadora y de estudio. Sin embargo, comparando su mandato y recursos humanos y financieros con las funciones y recursos generalmente atribuidos
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a los organismos especializados, el PNUMA puede promover e iniciar negociaciones para la adopción de tratados internacionales, pero carece de la competencia para su adopción, así como de mecanismos propios para controlar su aplicación12. A ello hay que añadir que, teniendo su sede en Nairobi, lejos por tanto de los centros operativos de las Naciones Unidas de Nueva York y Ginebra, y disponiendo de una plantilla de personal a su servicio y de un presupuesto anual relativamente escasos, el PNUMA carece de los recursos humanos y financieros adecuados para cumplir plenamente con las expectativas de su mandato13. Aun así, pese a sus manifiestas deficiencias institucionales, es innegable que el PNUMA ha sido capaz de desempeñar una importantísima labor catalizadora de la cooperación internacional en el ámbito de la protección del medio ambiente, en la medida en que ha servido de centro neurálgico que ha dado el impulso decisivo para la celebración de gran parte de los acuerdos ambientales multilaterales universales14. En este contexto, es preciso destacar también que las funciones de secretaría propias de los arreglos institucionales creados por dichos acuerdos han sido encomendadas precisamente al PNUMA. Sin embargo, también es cierto que esas mismas deficiencias institucionales a las que cabe atribuir que el PNUMA no haya sido capaz de desempeñar su cometido de servir de centro de dirección y coordinación de los esfuerzos de protección del medio ambiente en el sistema de las Naciones Unidas15.
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo de 1992 no sólo no puso remedio a la situación del PNUMA, sino que en cierto modo contribuyó a diluir aún más su posición dentro del sistema de las Naciones Unidas. Por un lado, el Programa 21 reconoce la necesidad de que «... el PNUMA y su Consejo de Administración amplíen y fortalezcan sus funciones...», desempeñando las funciones que les corresponden en el ámbito de la protección internacional del medio ambiente de conformidad con su mandato, «... teniendo [además] en cuenta la perspectiva del desarrollo»16. Por el otro, propone la creación de una nueva comisión orgánica del Consejo Económico y Social, de conformidad con el art. 68 de la Carta, encargada de
... velar por el seguimiento eficaz de las actividades a que de lugar la Conferencia, así como para intensificar la cooperación internacional y racionalizar
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la capacidad intergubernamental de adopción de decisiones encaminadas a la integración de las cuestiones relacionadas con el medio ambiente y el desarrollo...17.
A este llamamiento responde la creación de la Comisión de Desarrollo Sostenible, cuyo cometido consiste esencialmente en el ejercicio de funciones de seguimiento y de coordinación de las actividades llevadas a cabo en el marco del sistema de las Naciones Unidas para la integración de los objetivos ambientales y de desarrollo en ejecución del Programa 2118.
Como comisión orgánica del Consejo Económico y Social, la Comisión de Desarrollo Sostenible está compuesta por los representantes de cincuenta y tres Estados miembros de las Naciones Unidas y sus organismos especializados19. Por su parte, dados los términos sumamente vagos e imprecisos de su mandato, la Comisión de Desarrollo Sostenible no ha ejercido hasta la fecha un papel destacable como promotor de la adopción y aplicación de normas jurídicas internacionales para la protección del medio ambiente20, más allá de la creación del Foro de las Naciones Unidas sobre los Bosques, en el marco del cual se negoció el recientemente adoptado Instrumento jurídicamente no vinculante sobre todos los tipos de bosques21. Según se ha puesto de relieve en la doctrina, hasta la fecha la Comisión...
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