La organización institucional del planeamiento urbanístico (Formación y aprobación de planes)
| Autor | Miguel Angel Nuñez Ruiz |
| Cargo | Secretario de Administración Local |
I. - El Derecho urbanístico. La inordinación normativa de la vida social.
El Derecho urbanístico es el Derecho social de la comunidad urbana.
A él corresponde dar normas objetivas de organización del espacio social, en función de la estructura económico - social de la región, para lograr el «bienestar» de la persona en comunidad (Ref. ).
El Derecho urbanístico, como Derecho social de la comunidad urbana, supone la recepción íntegra del Urbanismo funcional tal como ya lo hemos expuesto con anterioridad (Ref. ). Las directrices del II Plan de Desarrollo español, supone en líneas generales la aceptación de la tesis del Urbanismo funcional, pues junto a la política de Desarrollo regional, sobre la que se ha de montar y construir la organización administrativa, se plantea una política de estructuras y servicios urbanos «en función de factores demográficos, económicos, sociales, de desarrollo y de servicio». Lo cual supone la investigación fluida de técnicas y valores sociales que se articulan y operan a través del principio general de la planificación.
El Derecho es realidad social, vida organizada. La labor creadora del Derecho debe partir de la inordinación normativa de la vida social.
La conexión del Derecho - escribe PHILIPP HECK - con los intereses vitales tiene que ser siempre subrayada (Ref. ). Al jurista - dice MARTIN BLANCO - le corresponde la misión y la gran responsabilidad de encauzar y regular dentro de los moldes legales el planteamiento y las consecuencias del fenómeno social del urbanismo (Ref. ). El saber puramente jurídico no basta. Las técnicas sociales y económicas han penetrado en el mundo del Derecho.
No obstante, el Plan de la vida social es siempre pre - técnico. Y es el instrumento jurídicamente funcional que proporciona validez social a la Ley positiva. El Plan de la vida social, aplicado a un sector de la realidad, da autenticidad a la Ley como ordenación racional de la vida en común y para el bien común. En este sentido puede hablarse en el Derecho urbanístico de una inordinación normativa de la vida social. Es el Plan el que da contenido y vida a la Ley, el que puede ser capaz de encauzar la movilidad social urbana de manera flexible por medio de instituciones corporativas ordenadoras de la realidad.
El realismo jurídico exige, hoy con más fundamento que ayer, la aplicación de un método de penetración en la realidad funcional de las estructuras para conformarlas a las necesidades sociales del «bienestar». El camino no puede ser otro que el de la justicia material dentro de un orden de valores espirituales. Si la Ley adquiere plena autenticidad, es porque tiene como contenido un Plan o proyecto de vida.
Y en esta labor de asunción y plasmación de la vida social en un orden o plan está, a nuestro juicio, la mayor responsabilidad.
La elaboración de los planes urbanísticos por los Organos corporativos de planeamiento, precisa de un método de penetración o procedimiento («mechané») que nos desvele, desde una perspectiva no analítica sino funcional, las exigencias funcionales del bienestar social. La preordenación del método o procedimiento de inordinación de la vida social, corresponde al Derecho, ya que en definitiva lo que se va a hacer es crear derecho. Este es el sentido y significación del juicio paradójico de, GEORGES GURVITCH: «el derecho, la norma, se halla comprometido por el procedimiento» (Ref. ).
El método o procedimiento para la inordinación normativa de la vida social está en función de la Organización institucional y corporativa del planteamiento urbanístico, de la naturaleza del Plan, y de la filtración de la realidad social a través de la estructura orgánica que ha de establecer congruentemente la síntesis ordenadora de intereses.
La Organización institucional y corporativa del planeamiento representa el aspecto subjetivo del método o procedimiento a seguir en la elaboración del Plan. La función crea el órgano. La Organización del principio de unidad del planeamiento presupone también la distribución de competencias y funciones articuladas dentro de la unidad del cuadro institucional.
Finalmente, el procedimiento como actividad preordenada a la producción del Plan. Aspecto objetivo que plantea en primer término la naturaleza jurídica de los, planes urbanísticos.
Para el estudio de la temática de Organización y procedimiento de elaboración de los Planes urbanísticos, emplearemos el método del análisis funcional, como un sistema de respuestas normativo - sociales congruentes con las necesidades estructurales y la realidad social.
El método o análisis funcional nos revela de cara a la realidad la importancia que el procedimiento tiene, en su doble aspecto subjetivo y objetivo, en la elaboración de los planes urbanísticos. Si el Plan no penetra en la realidad funcional de la estructura que se ha propuesto ordenar, no sólo se ha malogrado su objetivo, sino que sus efectos, en disfunción de las exigencias planteadas, pueden ser contraproducentes para la política urbanística del bienestar común. Cuando el plan perjudique a unos y favorezca a otros, tampoco obtendrá la adhesión de la iniciativa privada. Puede señalarse como una tendencia o posibilidad, el hecho de que un plan urbanístico en frustración conduce a los grupos sociales a presionar sobre los órganos corporativos y sus cuadros administrativos con objeto de eludir las cargas o limitaciones sociales que impone a los propietarios afectados. Es evidente que, en estos casos, el Plan urbanístico ha perdido técnica, jurídica y socialmente el valor del sentimiento y conciencia social de la adhesión necesaria para su vigencia. Momento crucial en el que existe la posibilidad de que los grupos políticos representativos, desbordados por la tensión de intereses, pierdan la fe. puesta en el instrumento jurídico elaborado, el Plan urbanístico, para terminar saltando por encima de él como si fuera una barrera que impide el libre desarrollo social del hecho urbano.
Y es aquí, en la encrucijada política y social del ser o no ser del plan, donde el procedimiento o método de elaboración puede decidir su suerte. Subjetiva y objetivamente, el procedimiento compromete la elaboración del Plan. Desde el punto de vista subjetivo, el Plan se halla comprometido por la Organización política y administrativa del procedimiento. No es lo mismo un Plan autoritario que un Plan democrático. No es lo mismo una Organización unitaria del planeamiento que una Organización binaria y localista. Piénsese en los distintos grupos de presión local, cada uno con su particular concepción del bien común o bienestar. Mientras unos grupos pueden propugnar un orden abierto al desarrollo o participación de los demás, otros grupos mantendrán un orden cerrado y en oposición a toda apertura con tendencia a la conservación de su propio carácter local o regional. Cuando estos grupos locales predominan representativamente en el Organo de planeamiento el procedimiento se convierte en una carrera de obstáculos difícil de superar. El procedimiento para la elaboración de los planes urbanísticos y su tramitación, su lógica funcional, se pone entonces a prueba. La técnica jurídica empleada en la construcción lógica y funcional del procedimiento deberá, para ser correcta, explicar congruentemente las observaciones directas de la realidad social y darles una respuesta adecuada a los fines urbanísticos. En todo caso, la objetividad del procedimiento y su permeabilidad social están en función de la naturaleza del Plan. Cuestión objetiva, funcional, y como tal previa a la Organización en sí del planeamiento. De la naturaleza y función del Plan, clave institucional del Derecho urbanístico, nos vamos a ocupar a continuación.
II. - El Plan, acto creador de derecho.
La naturaleza jurídica del Plan urbanístico, su función, no es una cuestión de simple carácter especulativo, sino que tiene su trascendencia práctica respecto a la acción operativa de la Administración, procedimiento, Organización de competencias y control jurisdiccional.
El punto de partida de las diversas teorías sostenidas sobre la naturaleza jurídica de los planes urbanísticos, está en la doble perspectiva general y singular que se manifiesta en el planeamiento como instrumento jurídico de ordenación. Por un lado, la generalidad de los destinatarios del plan; por otro, el tratamiento singular y concreto, desigual, que hace de la propiedad. Si se subraya la primera perspectiva, la generalidad, nos movemos en el terreno del reglamento o norma. Por el contrario, para quienes lo fundamental es el juego racionalizador y particularizado que hace del uso y destino de la propiedad, su naturaleza es la propia de un acto administrativo. Mas como ambos aspectos concurren en el Plan urbanístico, se sostendrá una tesis híbrida, a modo de figura a caballo que participa del reglamento y del acto administrativo: las denominadas en la doctrina alemana «Massnahmgesetze» («Leyes medida») (Ref. ). Las «leyes medida» se distinguen, dice GARCIA DE ENTERRIA, de las leyes propiamente normativas en que éstas se dictan para regular situaciones típicas y generales y las primeras para atender situaciones singulares y concretas (Ref. ).
Postura que, en mi opinión, deja sin explicar la naturaleza y función del Plan. La verdadera función del Plan, como principio general e institucional del Derecho urbanístico, es la de integrar el contenido de la Ley positiva en el aspecto concreto de la ordenación u organización del uso y aprovechamiento del espacio como unidad estructural. La Ley a través del Plan se llena de vida social, se actualiza y adquiere operatividad sobre un espacio o sector de la realidad, es auténtica y materialmente «ordenación racional para el bien común». El Plan es una norma complementaria de la Ley. La calificación jurídica de los planes urbanísticos como «normas de ordenación complementaria», no es un simple criterio, doctrinal, sino de derecho positivo que se formula expresamente por la Ley del Suelo, pues tan sólo en...
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