La reforma del marco institucional europeo en los sectores de la energía electrica y del gas y de las comunicaciones electrónicas

Autor:Edoardo Chiti
Cargo:Professore associato di Diritto dell'Unione europea presso la Facoltà di Scienze politiche dell'Università della Tuscia
Páginas:12-39
RESUMEN

La Comisión presentó en 2007 sendas propuestas para modificar el sistema institucional y administrativo que gobierna y gestiona, en el ámbito europeo, los sectores de la energía eléctrica y del gas y de las comunicaciones electrónicas. En ambos casos se crearía un organismo europeo (Autoridad Europea del Mercado de las Comunicaciones Electrón... (ver resumen completo)

 
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    Traducción, JESÚS FUENTETAJA.


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IEl problema

Con un conjunto articulado de propuestas normativas, la Comisión ha emprendido un proceso de reforma del marco regulador de los sectores de la energía eléctrica y del gas y de las comunicaciones electrónicas1.

Se trata de propuestas encaminadas a implantar un mercado de servicios más eficaz en dos sectores considerados, con razón, centrales en el espacio socioeconómico europeo, partiendo, eso sí, del presupuesto de que el proceso de liberalización iniciado hace ya cerca de un decenio no ha conseguido alumbrar un mercado europeo realmente competitivo. Tales propuestas desarrollan las orientaciones emitidas en diferentes reuniones del Consejo Europeo a partir de 2005 y representan asimismo el fruto de una rica actividad cognoscitiva de la Comisión, llevada a cabo igualmente a través de una amplia gama de consultas públicas, tal y como reflejan las exposiciones que presentan las propuestas normativas.

Este trabajo considerará un aspecto específico de este proceso de reforma: a saber, el relativo al sistema de poderes públicos lla-Page 13mados a gobernar los sectores de la energía eléctrica y del gas y de las comunicaciones electrónicas2. La reforma propuesta, en efecto, prevé la creación de una Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía y de una Autoridad Europea del Mercado de las Comunicaciones Electrónicas. Ahora bien, ¿estamos ante una evolución de la experiencia de los grupos europeos de reguladores? Y, en ese caso, ¿en qué dirección? Las soluciones apuntadas por la Comisión ¿van en el sentido de la construcción de un sistema administrativo comparable al Sistema Europeo de Bancos Centrales? ¿O singularizan, más bien, un diseño diferente, en el que la Comisión mantiene potestades y prerrogativas? Y, en última instancia, ¿cuál es la valoración funcional que podemos dar a este diseño? ¿Cuáles son sus puntos fuertes y cuáles los débiles?

Para intentar una primera respuesta a estas cuestiones, se reconstruirá, antes que nada, los modos en que la fórmula organizativa de la independencia ha sido hasta el momento utilizada en la emergente Administración europea (§ 2); posteriormente, se tratarán a grandes rasgos los elementos principales del diseño organizativo propuesto por la Comisión (§ 3); y, finalmente, se valorará la adecuación de ese diseño a las exigencias del sector (§ 3).

IILos diferentes caminos de la independencia en la administración europea

El inicio del proceso de creación de numerosas agencias europeas, a comienzos de los años noventa, suscitó muchas expectativas tanto en la ciencia jurídica como en la ciencia política. Desde una perspectiva fundamentalmente normativa, centrada en la consideración de la Unión como un «Estado regulador», se consideró que había llegado el momento, para el Ordenamiento europeo, de dotarse de autoridades independientes. Y la discusión institucional sobre la posibilidad de constituir una variedad de nuevos organis-Page 14mos denominados agencias europeas parecía representar, a ojos de los observadores, al menos un primer paso en esa dirección.

La realidad, en cambio, se ha revelado pronto muy diferente. Por un lado, a las agencias europeas les han sido atribuidas competencias y potestades decisivamente lejanas de las típicas de las autoridades independientes. Por otro lado, se ha situado a las agencias europeas en una posición institucional de instrumentalidad, más que de independencia, respecto a la Comisión y a los Gobiernos nacionales. Esto es así incluso en el caso de aquellas agencias europeas -como el Centro Europeo para la Prevención y el Control de las Enfermedades o la Agencia Europea para la Seguridad de las Redes y de la Información- para las que sus propios reglamentos fundacionales afirman su independencia: se trata, en realidad, de una independencia únicamente científica que sujeta la actividad técnica de las agencias a las exclusivas razones de la ciencia pero que en modo alguno excluye que esta actividad técnico-científica se vea posteriormente puesta al servicio de la mayoría política.

Esto no significa, por lo demás, que el Ordenamiento europeo no haya recurrido a la fórmula organizativa de la independencia. A pesar de la larga y, en ocasiones, tediosa discusión científica sobre el fracaso del proyecto regulatorio del Ordenamiento europeo, en efecto, la Administración europea ha venido desarrollando diferentes modelos organizativos basados en la independencia.

Los diferentes tipos se pueden reconducir a tres esquemas principales, que resulta útil recordar brevemente.

Un primer tipo es el de los sistemas comunes europeos compuestos por autoridades independientes nacionales y europeas, ejemplificados por el Sistema europeo de Bancos Centrales, coordinado por el Banco Central Europeo.

En este caso, la normativa europea distribuye las competencias administrativas necesarias para desarrollar la función europea en cuestión (concretada en la estabilidad de precios) entre varios órganos nacionales y europeos a los que se garantiza una posición de independencia respecto al poder económico y político, ya sea nacional, ya europeo. Esto implica que a la Comisión, en cuantoPage 15 que organismo independiente de los Gobiernos nacionales pero vinculado a la mayoría política expresada por el Parlamento Europeo, no se le atribuye ninguna potestad o tarea en el ejercicio de la función. En lo que respecta a la independencia de los organismos competentes, aquella se articula mediante el reconocimiento de características organizativas peculiares que les permiten actuar desde una posición de imparcialidad y de neutralidad frente a todos aquellos intereses externos que pudieran condicionar sus decisiones, con la finalidad de garantizar el correcto funcionamiento y el desarrollo equilibrado de los sectores a los que se finalizan. Por ejemplo, el Tratado comunitario establece que ni el Banco Central Europeo, ni un Banco Central nacional, ni los miembros de sus órganos de decisión pueden solicitar o aceptar instrucciones de Instituciones comunitarias, de los Gobiernos de los Estados miembros o de cualquier otro organismo nacional o comunitario; e, igualmente, impone a las Instituciones y órganos comunitarios la obligación de respetar este principio y de no intentar influir en los miembros de los órganos decisores del Banco Central Europeo o de los Bancos Centrales nacionales en el desempeño de sus funciones3.

Entre los diferentes órganos del sistema común se establecen, asimismo, numerosas relaciones organizativas y procedimentales, en virtud de las cuales aquellos se configuran como componentes de una Administración unitaria tanto en su perfil organizativo como funcional. El carácter unitario del Sistema de Bancos Centrales, por ejemplo, viene formalmente reconocido por el mismísimo Tratado comunitario, que establece el sistema, y articulado a través de una regulación detallada constituida por el propio Tratado y por el Estatuto del Sistema de Bancos Centrales. Éste último, en particular, regula las atribuciones de los diferentes órganos competentes así como sus relaciones administrativas; por ejemplo, el artículo 14.3 del Estatuto dispone que los Bancos Centrales nacionales ajustarán su actuación a las orientaciones e instrucciones delPage 16 Banco Central Europeo y que el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo adoptará las medidas necesarias para garantizar el cumplimiento de las orientaciones e instrucciones del BCE y exigirá que se le remita toda la información pertinente4.

La función de coordinación de los sistemas comunes europeos, posteriormente, se atribuye a la autoridad europea que participa en la «red». El diseño de esta autoridad europea independiente es peculiar no sólo porque constituye un organismo al que se garantiza una independencia particularmente intensa sino también porque representa un mecanismo de cooperación entre las autoridades independientes nacionales, cuya voz encuentra «representación» en la misma autoridad europea. Por ejemplo, el Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo, uno de los dos órganos colegiados que gobiernan, según las disposiciones del Tratado, el Sistema Europeo de Bancos Centrales, está integrado por los miembros del Comité Ejecutivo, nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros, y por los Gobernadores de los Bancos Centrales de los Estados pertenecientes al euro, por lo que viene entonces construido como un órgano encaminado a crear y a gestionar una pluralidad de relaciones protagonizadas por Administraciones nacionales independientes.

El resultado es una construcción compleja, basada en la distribución de competencias administrativas entre una pluralidad de órganos nacionales y europeos independientes, integrados en una Administración unitaria y coordinados por un organismo europeo configurado para estructurar y desarrollar la cooperación administrativa entre las autoridades nacionales.

Este esquema organizativo, en cambio, no es el único en el que se utiliza la fórmula organizativa de la independencia. Más aún, representa un esquema cuantitativamente marginal. En la mayoría de casos, de hecho, la independencia viene prevista a través de unPage 17 diseño diferente, caracterizado por la creación de sistemas comunes europeos, compuestos por autoridades nacionales independientes, un «embrión» de autoridad europea independiente y la Comisión. Éste es el caso, por ejemplo, de las Directivas de segunda generación en materia de comunicaciones electrónicas (2002)5 y la regulación del sector del gas y de la electricidad (2003)6.

Este modelo presenta semejanzas y diferencias con...

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