Algunas consideraciones sobre la institución contractual y el urbanismo: los llamados convenios urbanísticos.
| Autor | Jerónimo Arozamena Sierra |
| Cargo | Consejero de Estado |
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INTRODUCCION
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En el Derecho urbanístico, en construcciones afines a la dogmática jurídico - administrativa, las formas jurídicas de la actividad administrativa en el ámbito del urbanismo se ha centrado sobre dos figuras esenciales: el acto administrativo y el plan urbanístico, comprendiendo bajo una concepción amplia del plan los instrumentos de ordenación y los instrumentos de ejecución.
En el Derecho urbanístico, el concepto de acto es la concreción de la función jurídico - urbanística, concreción o singularidad de la función administrativa, que corresponde a la dogmática del acto administrativo y obedece al mismo régimen general de los actos administrativos. A esta categoría jurídico - dogmática del acto administrativo, en el área del urbanismo, pertenecen los modos de actuar o de expresarse su actuación, de la Administración pública, primera y fundamentalmente municipal, en el ámbito de la intervención pública en el ejercicio de las facultades dominicales relativa al uso del suelo y de la edificación. A esta categoría jurídico - dogmática del acto administrativo pertenecen las licencias y las órdenes de ejecución. También en el campo del urbanismo la licencia se configura sobre las siguientes características: a) su otorgamiento es reglado y no discrecional; b) la reglamentación limitativa o configuradora debe ser preexistente; c) las reglamentaciones o planeamientos en trámite de aprobación no permiten fundar la concesión u otorgamiento, ni tampoco su denegación; d) el otorgamiento de las licencias no perjudica ni afecta jurídicamente a los derechos de terceros.
En efecto, como ha reconocido la jurisprudencia, sin quiebras en una doctrina coherente y continuada, la licencia urbanística es un acto unilateral, procedente de la Administración, rigurosamente reglado, mediante el cual se lleva a cabo un control previo de la actuación proyectada por el particular (pueden verse las Ss. 28 de diciembre de 1990, 22 de septiembre de 1992, 26 de enero de 1993).
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Un acto típico del Derecho urbanístico, y que constituye concepto vertebrador de la actividad pública - administrativa es el Plan, en su modalidad de plan de ordenación. El Plan constituye la pieza fundamental del sistema jurídico - público del urbanismo, tanto en las modalidades del planeamiento general como en el planeamiento de desarrollo, son instrumentos de ordenación, imputables como sujeto responsable, de la Administración competente, en los que la participación privada se articula mediante las técnicas de la información pública (o participación de los particulares mediante la información pública) o mediante la técnica de iniciativa, a la que se refieren los preceptos contenidos en el artículo 104 de la LS TR 1992, pero ni la participación en la información pública, ni la iniciativa de planeamiento oscurecen su significación de actos de los poderes públicos, propiamente de un instrumento que participa de la naturaleza de acto y de reglamento, lo que permite la llamada impugnación indirecta de los Planes, al igual que ocurre con los Reglamentos. A su categorización como actos pero sin desconocer su naturaleza de norma, se ha referido la jurisprudencia, cuando afirma la naturaleza normativa de los planes (Ss. TS de 15 junio de 1987, 22 de enero de 1988 y 17 de octubre de 1988).
La iniciativa privada en la formación de los planes, acusadamente en los planes de desarrollo, no altera, sin embargo, su naturaleza como instrumentos dimanantes de los poderes públicos. Sin embargo, se introducen elementos de concertación, acuerdo o negocio jurídico bilateral en algunos planes de iniciativa privada, siendo la figura más destacada al respecto el de las urbanizaciones privadas, que constituyen, se ha dicho, un supuesto específico y concreto de un planeamiento particular ab initio y de una ejecución privada del Plan (CARCELLER, Instituciones de Derecho Urbanístico.
Sin embargo, es lo cierto que el Derecho urbanístico ha admitido y regulado una participación de los particulares en el planeamiento, siendo su regulación actual la contenida en el art. 104 de la LS TR 1992 y los concordantes del Reglamento de Planeamiento. Respecto de estos Planes de iniciativa particular es desde donde son perceptibles rasgos propios de la institución contractual al introducir, siguiendo la LS 1956, la figura de «compromiso», pero no como acto unilateral del promotor y urbanizador, sino como compromiso entre el urbanizador y el Ayuntamiento, y que el texto actualmente vigente, en su artículo 105, incluye al tratar de los planes de iniciativa particular, al referirse a los compromisos que se hubieren de contraer entre el urbanizador y el Ayuntamiento, y entre aquél y los futuros propietarios de solares, y las garantías del exacto cumplimiento de los compromisos. El compromiso tiene el significado de obligación contraida, y entraña, respecto del contraído con el Ayuntamiento, la idea de convenio, con fuerza de obligar.
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En la fase de gestión del planeamiento, entendido en una acepción conceptual de ejecución del planeamiento, pues es sabido que de gestión puede tenerse una concepción amplia (gestión del planeamiento y gestión de la ejecución) o una concepción más limitada referida a la ejecución, el urbanismo actúa mediante instrumentos que, agrupados bajo la rúbrica de instrumentos de ejecución, comprenden los de «delimitación de unidades de ejecución» (antes polígonos), «sistemas de actuación» (cooperación, compensación, expropiación) que implican la existencia de instrumentos como los «proyectos de compensación», los «proyectos de reparcelación» o los instrumentos que son propios de la expropiación, cuando el sistema de ejecución del planeamiento es el de expropiación.
Los sistemas de actuación son, como dice el Preámbulo de la Ley, «regulaciones legalmente previstas para ejecutar el plan en cada polígono» (o unidad de actuación), y determinan cómo se urbaniza los que más se sitúan en el centro mismo de las relaciones entre la iniciativa privada y la potestad administrativa.
La elección del sistema corresponde a la Administración configurándose conceptualmente el acto de elección como un acto administrativo. Sin embargo, el Proyecto de Compensación tiene rasgos particulares que impiden calificarlo como un acto, nítidamente y en exclusiva imputable a la Administración actuante. Ciertamente, la ejecución del planeamiento es una función pública, pero siendo esto así, la compensación es un sistema de gestión privada. Sus piezas esenciales son la Junta de Compensación, ente de naturaleza administrativa, que sirve a la finalidad u objetivo de una autogestión de los propietarios, siendo perceptibles en sus instrumentos, rasgos propios de la convención o acuerdo entre propietarios, aunque la aprobación última (definitiva la llama la ley) corresponde a la Administración actuante, de modo que el tratamiento jurisdiccional del acto de aprobación es el propio de la categoría dogmática y positiva del «acto administrativo».
En lo que se refiere al sistema de expropiación pueden surgir actos o negocios jurídicos, de naturaleza bilateral. Así recuerda J. A. GARCIA - TREVIJANO («Discurso de ingreso en la Academia de Ciencias Morales y Políticas», año 1979) citando a GIANNINI, la existencia de dos tipos de convenciones en la expropiación: los que tienen por objeto la transferencia de la propiedad y los que tienen por objeto la fijación del justiprecio. Son los llamados convenios expropiatorios.
Resulta así del...
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