La función inspectora en el ámbito urbanístico
| Autor | Julio Tejedor Bielsa |
| Cargo del Autor | Profesor titular de Derecho Administrativo. Facultad de Derecho. Universidad de Zaragoza |
| Páginas | 117-168 |
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Las escasas monografías dedicadas en los últimos años a analizar el régimen jurídico de la potestad de inspección se inician justificando su necesidad en «un incremento exponencial de disposiciones» cuya eficacia está escasamente garantizada (GARCÍA URETA, 2006: 13) y en el incumplimi ento del ordenamiento administrativo «que cuando rebasa ciertos umbrales afecta a la propia legitimidad del ordenamiento correspondiente» (FERNÁNDEZ RAMOS, 2002: 9-10). Y,
curiosamente, en ambas monografías el primer sector aludido es el urbanístico. Ciertamente no es de extrañar, habida cuenta lo acaecido en España de 1998 a
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2007, la mísera historia de corruptelas, anomalías y excepciones en que se vio inmersa la actividad urbanística en nuestro país ( TEJEDOR BIELSA, 2010: 95-117). Uno de los sectores con mayor densidad normativa, en el que se suceden normas legales estatales, autonómicas, reglamentos ejecutivos de unas u otras y, en el ámbito local, una cascada de planes urbanísticos de naturaleza reglamentaria, ha sido campo abonado para los incumplimientos, precedidos a veces de convenios urbanísticos que alteraban o desnaturalizaban la esencia misma de la actividad de planeamiento (AMENÓS ALAMO, 1999: 84-91).
Precisamente el debilitamiento de las competencias del personal funcionario de la Administración local, especialmente de los habilitados, así como el hecho de que «el resto de Administraciones públicas han mirado, habitualmente, hacia otro lado» es una de las causas determinantes de la corrupción urbanística en España (IGLESIAS et alt., 2007: 18 y 123-132). Y es que, aun cuando se reconoce la existencia de excepciones, son muy pocos los supuestos de impugnación por el Estado o las Comunidades Autónomas de planeamiento o licencias urbanísticas potencialmente ilegales, lo cual permite iniciar un camino de difícil retorno hacia la ejecución de las actuaciones urbanizadoras o edificatorias y a su consolidación. No en vano, no faltan propuestas que combinan la necesidad de asignar recursos humanos y materiales a la inspección urbanística, que dispone en general de escasos medios de todo tipo, con el reforzamiento de la tutela de Comunidades Autónomas y Estado sobre los municipios o la creación de agencias autonómicas de disciplina urbanística, o incluso de una agencia estatal de incierta cobertura competencial (IGLESIAS et alt., 2007: 19 y 175-176).
Los fenómenos de corrupción urbanística acaecidos en los últimos años en España, alimentados sin duda alguna por la burbuja financiera e inmobiliaria, produjeron en la ciudadanía una cierta percepción de incumplimiento generalizado de las disposiciones del Derecho urbanístico, derivada de un ordenamiento sectorial en el que prolife raban, como normales, anomalías y excepciones (TEJEDOR BIELSA, 2010: 83-133). En realidad, en estos años asistimos a una combinación de urbanismo a la carta, basado en convenios, postergación del interés general consustancial a la potestad de planeamiento, tolerancia e incumplimientos de leyes, reglamentos y planes. No se trataba tan solo, por tanto, de actuaciones flagrantemente ilegales. Incluso cabe afirmar que no eran las ilegalidades más evidentes las que causaban un mayor daño al interés público. Al respecto, se han identificado en todo el territorio español prácticas muy variadas como la clasificación de suelos no urbanizables que debieran mantener su régimen atendiendo a sus características naturales, la clasificación como urbanos de terrenos que no cumplen los requisitos establecidos para ello, la generalización de usos prohibidos en suelo no urbanizable, la alteración sustancial del planeamiento mediante modificaciones puntuales evitando la preceptiva revisión, la realización de modificaciones puntuales para legalizar actuaciones declaradas ilegales o evitar la declaración de nulidad de licencias, la tramitación incorrecta del planeamiento para facilitar su aprobación vulnerando legislación urbanística o sectorial o, directamente, la inobservancia de las disposiciones
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sustantivas aplicables al mismo, como las relativas a cesiones, la realización de obras de urbanización sin cobertura para ello, la inobservancia de las normas sobre afección de ingresos a conservación o ampliación del patrimonio municipal del suelo o sobre el destino de los bienes que lo integran o la subordinación de los planes a los convenios urbanísticos de planeamiento (IGLESIAS et alt., 2007: 15-17). Muy frecuentemente, tortuosos procedimientos amparados en la legalidad formal encubrían prácticas alejadas de los intereses generales que debían actuar como guía para el ejercicio de las potestad es de ordenación y gestión urbanística de las diferentes administraciones públicas competentes. La deficiente calidad del planeamiento urbanístico, generadora de inseguridad jurídica, unida al tremendo y generalizado desajuste entre las decisiones de ordenación adoptadas y las necesidades del país, evidente hoy día, pone de manifiesto que no siempre el interés general guió la potestad de ordenación territorial y urbanística. Y la inspección urbanística, tal cual venía siendo configurada y actuando, no resultaba adecuada para hacer frente a la situación expuesta.
La verdad es que para los estudiosos del Derecho urbanístico resulta harto evidente que existen disposiciones encuadradas en el mismo con clara e histórica vocación de resultar incumplidas. Podría acaso escribirse una pequeña o gran historia de los incumplimientos y aplicaciones perversas del Derecho urbanístico. Puede utilizarse para ilustrarla el ejemplo de los plazos que, lejos de resultar coactivos, aun cuando las normas que los prevén o autorizan a establecerlos lo prevean, resultan habitualmente incumplidos sin mayor justificación que, y ya es mucho, razones de mercado. No es el momento, bastaba afirmar para dejar sin efecto plazos de aprobación de planeamiento de desarrollo, de instrumentos de ejecución o para la ejecución misma de los planes. Y la respuesta de la práctica urbanística, sea cual sea la del ordenamiento que la soporta, es inocua. También magnífico ejem plo de la historia de incumplimientos del urbanismo español proporcionan, desde la perspectiva de la edificación, los cerramientos de terrazas, incorporándolas en plenitud a la superficie útil más allá de las determinaciones de planeamiento y legalizados en ocasiones asimilando la materialización del aprovechamiento urba nístico en exceso a un hecho imponible, o el habitual aprovechamiento, también contra plan, de los espacios bajo cubierta en edificios residenciales.
Por otra parte, en estos últimos años ciertos excesos han sido también percibidos como incumplimientos. Y no lo han sido siempre o, al menos, no siempre de manera evidente. De este modo, superada la cultura del planeamiento general con dos cuatrienios (que no solían ejecutarse conforme a la programación prevista nunca), los planes generales devinieron una especie de planes estratégicos con efectos reclasificatorios y, en consecuencia, con gran impacto sobre el valor de los terrenos afectados. A partir de ahí, la racionalidad o dimensión del crecimiento previsto constituían aspectos secundarios, al tiempo que los impactos territoriales o ambientales constituían simples obstáculos a salvar y no, como hubiera debido ocurrir, elementos a incorporar a la ordenación estructural del planeamiento. En ese contexto surgieron actuaciones discutibles y discutidas, formalmente legales pero que acabaron en los Tribunales produciéndo-
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se de este modo una gran incertidumbre que, sin embargo, no se reflejó en la adopción de medidas cautelares por las cuantiosas garantías que quien las solicitase, por clara que resultarse la apariencia de buen derecho, se veía obligado a aportar. En tales casos la urbanización y la edificación avanzaban sobre bases formalmente legales que, mediando sentencia anulatoria de los acuerdos administrativos dictados en alguna de las fases, desaparecían.
Hasta tal punto ocurrió así que hemos asistido incluso a discutibles regulaciones de la responsabilidad patrimonial derivada de la anulación de actuaciones urbanísticas, no detectadas, prevenidas o combatidas desde la inspección, cuando afecta a terceros de buena fe. Se anuda así a La Ley cántabra 2/2011, de 4 de abril, por la que se modificó la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria, en relación con los...
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