Inspecciones de competencia y su control judicial: aspectos constitucionales y penales
| Autor | Alfonso Gutiérrez; Fernando Lorente |
| Cargo | Abogados del Área de Público y Procesal (Competencia) de Uría Menéndez (Madrid) |
| Páginas | 19-33 |
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El apartado 1 de la disposición adicional séptima de la Ley de Defensa de la Competencia añade un nuevo párrafo al artículo 8.6 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en lo sucesivo, «LJCA»). Éste ya atribuía, en su redacción precedente, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo el conocimiento de las autorizaciones para la entrada en domicilios y restantes lugares cuyo acceso requiera el consentimiento de su titular, siempre que ello proceda para la ejecución forzosa de actos de la Administración pública. Se añade ahora una nueva competencia de dichos Juzgados para autorizar los actos de entrada e inspección de determinados recintos —domicilios, locales, terrenos y medios de transporte— acordada por la CNC siempre que, requiriéndose el consentimiento de su titular, éste se opusiera a su ejecución, o existiese riesgo de tal oposición.
Hay un cierto ámbito de redundancia respecto a lo que la Ley ya disponía. Los actos de inspección son formalmente ordenados por el director de investigación (artículo 40 de la LDC). No existe un personal genéricamente habilitado para practicar cualesquiera inspecciones. La orden o autorización de inspección del director debe referirse a un asunto determinado y tener un objeto y alcance determinados, entre otros fines para permitir un control judicial efectivo. Por tanto, los actos de inspección siempre constituyen la ejecución forzosa del acto del director de investigación que ordena su práctica. La norma no puede implicar un ámbito de vías de hecho legitimado directamente por la intervención judicial.
Sin embargo, la nueva norma tenía en el proyecto —antes de su paso por el Senado— un ámbito funcional más extenso que la preexistente, al referirse no sólo a la entrada en domicilios y lugares de acceso restringido, sino a la restricción de cualesquiera derechos fundamentales eventualmente implícita en la actuación administrativa. Era ésta una solu-Page 20ción, en nuestra opinión, más correcta técnicamente que la introducida en el Senado y finalmente plasmada en la Ley.
La modificación de la disposición adicional séptima en el Senado ha generado además una cierta antinomia, pues el artículo 40 apartados 2 y 4, que no ha sido modificado correlativamente, sigue exigiendo la autorización judicial con un ámbito distinto al de dicha disposición, y sigue hablando, como aquélla en la versión del proyecto, de los supuestos en que la actuación inspectora «implique restricción de derechos fundamentales». Deberá prevalecer el criterio de la necesaria autorización judicial, más allá de para la entrada y registro, para actos que, como la ocupación o el precinto de correspondencia, incidan en el ámbito del artículo 18 CE, por aplicación, como veremos, directa de éste.
Hubiera sido deseable, en cualquier caso, que la ampliación del ámbito de esta técnica de control judicial ex ante se produjera de un modo horizontal o general. Carece de sentido que cada legislación sectorial venga a establecer una competencia judicial ad hoc para el control judicial previo en las inspecciones o investigaciones administrativas en su campo. Y existen, desde luego, otras en las que cabe la afectación de derechos fundamentales por la actividad inspectora. La nueva norma procesal podría haber sido concebida de modo horizontal o transversal.
El artículo 18 CE consagra el ámbito de derechos fundamentales que configuran el respeto de la vida privada y familiar a que se refiere el artículo 8 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. Las intromisiones en el disfrute de dichos derechos sólo son admisibles (artículo 8.2 CEPDH) si, establecidas por la ley (con un grado suficiente de previsibilidad y garantía), persiguen una de las finalidades legítimas contempladas, con la que son proporcionadas, y resultan necesarias en una sociedad democrática para alcanzarlas1.
Dicho ámbito es algo más que la pura intimidad personal y familiar a que se refiere el apartado 1 del citado precepto constitucional. Las garantías del ámbito domiciliar y de las comunicaciones de los apartados 2 y 3 del artículo 18 tienen en el modelo español un carácter autónomo y, como veremos, absoluto.
El domicilio es inviolable
. «Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin el consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito». «Se garantiza —también— el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y telefónicas, salvo resolución judicial», que se ha entendido normalmente referida al ámbito exclusivamente penal.
El Tribunal Constitucional estableció tempranamente, desde la Sentencia 22/1984, de 17 de febrero, que la Administración necesita autorización judicial para entrar en domicilios a efectos de ejecutar actos administrativos, de forma que el artículo 18 CE se muestra como un límite a las facultades administrativas de la llamada autotutela ejecutiva. Sin embargo, dicha autorización judicial no será necesaria cuando la entrada en el domicilio sea para ejecutar, no un acto, sino una sentencia contencioso-administrativa que se hubiera pronunciado sobre aquél, según precisó el Tribunal Constitucional en la Sentencia 160/1991, de 18 de julio, que modifica y matiza la doctrina anterior.
Es pacífico en la jurisprudencia constitucional española que la inviolabilidad del domicilio comprende la del domicilio o ámbito de actuación profesional de las personas jurídicas y, en general, de las empresas. En el ámbito europeo, la cuestión tardó más en dilucidarse, pero está definitivamente despejada desde la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en lo sucesivo «TEDH»), de 16 de abril de 2002, en el asunto Stés Colas y otros contra Francia (demanda 37971/1997)2, que,Page 21 en la que denomina interpretación dinámica del CEPDH, considera que «ya es hora de reconocer [...] que los derechos garantizados desde el punto de vista del artículo 8 del Convenio pueden ser interpretados para dar cabida a una sociedad, el derecho al respeto de su sede social, su agencia o sus locales profesionales».
Este reconocimiento, visto a la luz de lo dispuesto sobre respeto del CEPDH en el artículo 6.2 del Tratado de la Unión Europea —y sin olvidar el artículo 7 de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, de redacción similar al artículo 8 CEPDH y que es vinculante por sí mismo tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa— conforma los términos en que debe ser interpretado y aplicado el artículo 20 del Reglamento (CE) 1/2003, en el sentido de que la solicitud de mandamiento judicial a que se refieren sus apartados 7 y 8 debe realizarse siempre que el titular del domicilio no preste su consentimiento a la entrada en el domicilio o al examen de sus comunicaciones.
En España, la protección de la inviolabilidad del domicilio no tiene otros límites que el consentimiento del titular o la autorización judicial3.
Y, obviamente, el consentimiento en cuestión, al que se refiere el artículo 18.2 CE, es un consentimiento libre y no obligado, sin que el ejercicio del derecho fundamental en el sentido de exigir la autorización judicial previa para aquietarse a la entrada domiciliaria pueda constituir, en ningún caso, una infracción del ordenamiento. Cuando el artículo 40.2 LDC señala que las empresas y sus asociaciones están obligadas a someterse a las inspecciones que el director de investigación haya autorizado (rectius ordenado) se refiere a los mandamientos del director que sean ejecutorios, y éstos sólo lo son si conllevan entrada y registro domiciliarios, una vez obtenida la autorización judicial. Sólo iocandi causa puede entenderse la manifestación, expresada —bien que informalmente— en algún foro, de que la exigencia de autorización judicial podría ser sancionada con base en el artículo 62.1 de la LDC4.
En un primer momento, la autorización de las intromisiones administrativas en el domicilio fue atribuida a los jueces de instrucción por el antiguo artículo 37.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (en loPage 22 sucesivo, «LOPJ»). Desde la LO 6/1998, de 13 de julio, el artículo 91.2 de la LOPJ y el artículo 8 de la LJCA atribuyen la competencia de autorización al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, al que con carácter general corresponde el control de juridicidad de la actuación administrativa (artículo 106.1 CE). Ello implica que la autorización incorpora un control efectivo sobre los requisitos de la intromisión para ser compatible con los derechos garantizados por los artículos 18 CE y 8 CEPDH.
La nueva LDC ampliaba en fase de proyecto, antes de su paso por el Senado, el ámbito de ese control a la incidencia o intromisión en otros posibles derechos fundamentales afectados por los actos de inspección de la CNC. En principio, y en teoría, todos los de la sección 1.ª del capítulo II del título I de la Constitución; pero, tal como la LDC ordena las facultades de inspección, los concernidos eran los derechos del artículo 18 CE, en su apartado 3 relativo al derecho al secreto de las comunicaciones, además del de inviolabilidad domiciliaria del apartado 2. Como hemos anticipado antes, la modificación de la disposición adicional séptima en el Senado no puede, sin embargo, eludir el mandato directo del artículo 18.3 CE.
Los supuestos de actos de inspección de la CNC...
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