Competencias del Estado en materia de inspección y sanción por infracciones de la Ley 28/2005, de 28 de diciembre, de Medidas Sanitarias frente al Tabaquismo

AutorGallego Caballero, Fabiola
Páginas121-140

Dictamen de la Abogacía General del Estado de 21 de febrero de 2007 (ref.: A. G. Industria, Turismo y Comercio 1/07). Ponente: Fabiola Gallego Caballero

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Antecedentes

El escrito de consulta formulada por la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio reproduce los términos de la consulta formulada a su vez por la Inspección General de Servicios del Departamento, que concreta el objeto de la misma en las siguientes cues- tiones:

1. Si en los Servicios Centrales del Ministerio, así como en sus organismos vinculados o dependientes, debe entenderse que la competencia de inspección y sanción por infracciones de la Ley 28/2005 es, en principio, de la Comunidad Autónoma (arts. 15.1 y 15.2 del decreto 93/2006).

2. Si es, igualmente, competencia de la Comunidad Autónoma que corresponda la inspección y sanción de los incumplimientos que se produzcan en los Servicios Periféricos integrados y no integrados del departamento (Áreas de Industria, Jefaturas Provinciales de la Inspección de Telecomunicaciones y Direcciones territoriales y Provinciales de Comercio).

3. Si, por el contrario, tal competencia de inspección y sanción corresponde a órganos de la Administración General del Estado enPage 122cuanto se refiera a la Red territorial exterior del departamento, Oficinas Españolas de Turismo y Oficinas Comerciales, por situarse fuera del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas.

4. En este último caso, quién es la autoridad u órgano competente para sancionar los incumplimientos de la Ley 28/2005 y cuál es el procedimiento sancionador a aplicar.

5. Cuál es el alcance práctico, en relación con las anteriores competencias, de la Instrucción de la Secretaría General para la Administración Pública según la cual son los responsables de los servicios comunes en los centros de trabajo de la Administración General del Estado quienes deben vigilar el estricto cumplimiento de la Ley 28/2005.

6. Finalmente, si existe la posibilidad, y en qué casos y aplicando qué procedimiento, de incoar expediente disciplinario al personal que presta servicios en el departamento (y en sus órganos u organismos adscritos o dependientes) por el incumplimiento de la normativa antitabaquismo citada.

Fundamentos jurídicos

I. Las dos primeras cuestiones que se suscitan por la Inspección General de Servicios del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y que se abordan en el escrito de consulta remitido por esa Abogacía del Estado se refieren a la titularidad de las competencias de inspección y sanción derivadas de la Ley 28/2005, de 26 de diciembre, de Medidas sanitarias frente al tabaquismo y reguladora de la venta, el suministro y la publicidad de los productos del tabaco (LMST). Se suscita la referida cuestión competencial en función de los concretos órganos o dependencias del Departamento en que tenga lugar la realización de la conducta infractora, particularmente, en los servicios centrales del Ministerio y de sus Organismos vinculados o dependientes y en los servicios periféricos, integrados y no integrados, particularmente, en las Áreas de Industria, Jefaturas Provinciales de la Inspección de Telecomunicaciones y Direcciones territoriales y Provinciales de Comercio.

La adecuada resolución de esta cuestión competencial exige partir de lo dispuesto en el artículo 22 de la LMST que, bajo la rúbrica «Competencias de inspección y sanción», establece lo siguiente:

1. La Administración General del Estado ejercerá las funciones de inspección y control, de oficio o a demanda de parte, así como la instrucción de expedientes sancionadores e imposición de sanciones, en el ámbito del transporte aéreo, marítimo o terrestre, cuando éstos se desarrollen en el marco suprautonómico o internacional, así como en todos aquellos recintos, dependencias o medios que, por sus caracterís-Page 123ticas, excedan del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía.

2. Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía, en su caso, ejercerán las funciones de control e inspección, de oficio o a instancia de parte, así como la instrucción de expedientes sancionadores e imposición de sanciones.

3. Las competencias sancionadoras de los órganos a que se refiere este artículo se entienden sin perjuicio de las que corresponden al Comisionado para el Mercado de Tabacos de acuerdo con la Ley 13/1998, de 4 de mayo, de Ordenación del Mercado de Tabacos y Normativa Tributaria.

4. Tratándose de las infracciones cometidas a través de la radio o televisión, las Comunidades Autónomas ejercerán el control y la inspección para garantizar el cumplimiento de lo previsto en esta Ley y, en su caso, tramitarán los correspondientes procedimientos sancionadores e impondrán las oportunas sanciones en relación con los servicios de televisión y radiodifusión cuyos ámbitos de cobertura, cualquiera que sea el medio de transmisión empleado, no sobrepasen sus respectivos límites territoriales. También serán competentes en relación con los servicios de televisión y radiodifusión cuya prestación se realice directamente por ellas o por entidades a las que hayan conferido un título habilitante dentro del correspondiente ámbito autonómico.

Corresponden al Estado, a través del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, las competencias para garantizar el cumplimiento de las disposiciones de esta Ley en los demás servicios de televisión y radio. En estos supuestos, no serán de aplicación las disposiciones contenidas en el capítulo V de la Ley 25/1994, de 12 de julio, de incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva 85/552/CEE, sobre la coordinación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva.

5. Las infracciones que se cometan a través de servicios o dispositivos de la sociedad de la información serán sancionadas por las auto- ridades a que se refiere el artículo 43 de la Ley 34/2002, de 11 de julio, de Servicios de la Sociedad de la Información y de Comercio Electrónico.

De la lectura de este precepto se puede extraer, claramente, la conclusión de que la competencia para la inspección y sanción de las infracciones tipificadas en la LMST está atribuida, como regla general, a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades con Estatuto de Autonomía en su respectivo ámbito competencial. Excepcionalmente, el ejercicio de dicha competencia corresponde a la Administración General del Estado cuando la potestad inspectora y sancionadora deba ejercerse excediendo el ámbito competencial de dichas Comunidades y Ciudades, es decir, excediendo del ámbito territorial propio de las mismas. En efecto, a la Admi-Page 124nistración General del Estado se atribuye el ejercicio de dichas competencias: a) en el ámbito del transporte aéreo, marítimo o terrestre, cuando se desarrollen en un marco suprautonómico o internacional (apartado 1 del citado art. 22 de la LMST); y b) en relación con los servicios de televisión y radiodifusión cuyos ámbitos de cobertura sobrepasen los respectivos ámbitos territoriales autonómicos y con los servicios o dispositivos de la sociedad de la información (apartados 4 y 5 del citado precepto). A los dos supuestos anteriores se añade un tercero en el apartado 1 del artículo 22 de la LMST: los recintos, dependencias o medios que, por sus características, excedan del ámbito competencial autonómico. Se trata, por tanto, de aquellos recintos o dependencias que, encontrándose situados en el territorio de una Comunidad Autónoma, no siguen la regla de la territorialidad, sino de la singularidad o excepcionalidad, en razón de las singulares características (seguridad, defensa) que concurren en los mismos y que determinan que dichas dependencias o recintos excedan del ámbito competencial de la Comunidad Autónoma, correspondiendo a la Administración General del Estado el ejercicio de las competencias de inspección y sanción derivadas de la LMST.

La conclusión que se acaba de exponer ya se recogió en un informe de este Centro Directivo de fecha 25 de abril, Ref.: A. G. Sanidad y Consumo 1/06, en el que, tras examinar la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el principio de la compatibilidad del ejercicio de las competencias estatales y autonómicas cuando unas y otras concurren en un mismo espacio físico (entre otras, sentencias núms. 329/1994, 40/1998 y 204/2002), se concluye que:

A la vista de todo lo anterior, el artículo 22 de la Ley 28/2005 no puede ser interpretado, siguiendo un criterio literalista, como una norma atributiva de genérica competencia a la Administración General del Estado para ejecutar dicha Ley en materia de inspección y sanción por el solo hecho de tratarse de dependencias estatales. Parece que la clave interpretativa está en la excepcionalidad o singularidad de las características a que alude el propio precepto cuando se refiere a “todos aquellos recintos, dependencias o medios que, por sus características, excedan del ámbito competencial de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía”.

Por lo tanto, aunque en los edificios de competencia estatal la regla general es que las facultades de inspección y sanción derivadas de la Ley 28/2005 corresponden a la Comunidad Autónoma respectiva como autoridad sanitaria, pueden existir instalaciones de titularidad estatal o sobre las que el Estado ostente competencias exclusivas en las que sus especiales características impidan realizar las referidas funciones a las Comunidades Autónomas.

De acuerdo con la regla general que acaba de enunciarse –competencia de las Comunidades Autónomas y Ciudades con Estatuto de Autonomía para el ejercicio de las funciones de inspección y sanción derivadas dePage 125la LMST en su respectivo ámbito competencial– y teniendo en cuenta la excepción establecida a...

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