Inspección: aspectos generales

AutorRafael Calvo Ortega (director)

Normas

1) Resolución de 20 de diciembre de 2000, de la Dirección General de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, por la que se publican las directrices generales del Plan General de Control Tributario 2001, de conformidad con la Resolución de 27 de octubre de 1998, de la Presidencia de la Agencia (BOE de 5-1-01).

Junto con las actividades de gestión de los tributos, tendentes a informar y asistir a los ciudadanos, la agencia Tributaria desarrolla tareas de control del efectivo cumplimiento por los contribuyentes de sus obligaciones tributarias.

La actividad de control genera importantes beneficios a la sociedad, al garantizar la generalidad en el pago de los impuestos y la distribución equitativa de las cargas públicas de acuerdo con la capacidad contributiva de cada ciudadano, se minora así la presión fiscal individual, ya que son más los que contribuyen a sustentar las arcas del Estado. En particular, en el ámbito empresarial el incumplimiento de las obligaciones tributarias introduce un factor de competencia desleal, al minorar ilegalmente los costes de los agentes económicos incumplidores, efecto que las actuaciones de control corrigen.

Como indica el Programa Director del Control Tributario (1999-2002), en todas las actuaciones de control se encuentran presentes las dos finalidades esenciales de la lucha contra el fraude Restablecer la disciplina fiscal que el fraude vulnera, mediante la regularización de los incumplimientos tributarios, y conseguir que los contribuyentes, ante la posibilidad de ser objeto de una actuación de control, opten por cumplir voluntariamente con sus obligaciones fiscales. Así, la relación de causalidad de las actuaciones de control intensivo —que afectan a menor número de contribuyentes pero respecto a mayor número de períodos y conceptos impositivos— se focaliza en la finalidad restablecedora de la disciplina fiscal, en tanto que las de carácter extensivo —que afectan a mayor número de contribuyentes pero con relación a un menor número de ejercicios y conceptos impositivos— se centra en la finalidad desincentivadora. Uno y otro tipo de actuaciones deben equilibrarse adecuadamente, de manera que el efecto conjunto sea el mayor posible.

La búsqueda de la mayor eficacia en el control que se realiza desde la Agencia Tributaria obliga a ésta a dotarse de los adecuados instrumentos de planificación. Continuando la línea de trabajo emprendida hace algunos años, esta tarea planificadora se centra, para el ejercicio de 2001, en tres instrumentos básicos, el Programa Director del Control Tributario (1999-2002), el Plan General de Control Tributario 2001 y el Plan de Objetivos 2001.

Desde una perspectiva intertemporal, el Programa Director del Control Tributario (1999-2002) constituye el marco estratégico vertebrador de los planes anuales de control de la Agencia Tributaria hasta el año 2002. El programa dota de la necesaria continuidad en el tiempo a los sucesivos esfuerzos de control anuales y vela por la permanente potenciación de la calidad, siendo el Plan General de Control Tributario 2001, como ya lo fueron los correspondientes a 1999 y a 2000 en sus respectivos ejercicios, la plasmación táctica para dicho período de las líneas estratégicas contenidas en el Programa Director, el carácter anual del Plan General favorece que las actuaciones que en él se incluyen puedan adaptarse fácilmente a la realidad económica y social.

Para una adecuada comprensión del proceso planificador, hay que destacar que el Plan General de Control Tributario 2001 determina los trabajos y detalla las actuaciones que deben abordarse para alcanzar los resultados establecidos en materia de control en el Plan de Objetivos para el mismo período. Por ello, ambos planes se complementan, al expresar el primero las actuaciones a desarrollar y el segundo los resultados a obtener en tales actuaciones.

Las tareas a desarrollar en el ejercicio de la función de control se estructuran en diferentes fases: En un primer momento ha de garantizarse la potenciación de los esfuerzos de investigación y, en general, de acopio de información suficiente para la adecuada detección del fraude, a continuación, y para los contribuyentes seleccionados, han de analizarse las concretas desviaciones respecto de la normativa tributaria en que, en su caso, hayan podido incurrir, así como cuantificarse y corregirse las irregularidades, finalmente, ha de asegurarse la recaudación de las deudas que puedan resultar de las actuaciones anteriores.

Por otra parte, las tareas comprendidas bajo la denominación genérica de control son de diversa naturaleza. Así, pueden tener lugar en el ámbito del sistema tributario estatal o del aduanero, o pueden consistir en actuaciones realizadas por los órganos de gestión tributaria con carácter extensivo —esto es, controles masivos con ocasión del desarrollo de las campañas anuales del Impuesto sobre el Valor Añadido, el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o el Impuesto sobre Sociedades, y con fuerte apoyo en la información disponible en las bases de datos tributarias—, o bien consistir en comprobaciones de naturaleza inspectora, finalmente, cabe tener que procederse a la recaudación en período ejecutivo de las correspondientes deudas. En consonancia con lo anterior, la actual estructura de la Agencia Estatal de Administración Tributaria presenta una distribución funcional de las tareas de control en cuatro Áreas: Inspección Financiera y Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales, Gestión Tributaria y Recaudación.

Sin embargo, esta distribución funcional, que beneficia la especialización y la calidad en las actuaciones de control, no supone una estanqueidad entre las citadas áreas, al disponerse de instrumentos planificadores, como es precisamente el Plan General de Control Tributario, que favorecen la integración entre ellas. La visión conjunta del control tributario dota al sistema de control de una solidez que impide la comisión del fraude mediante el desplazamiento de sus formas hacia las áreas que, de trabajar aisladas, presentarían una mayor fragilidad. Por ello, el Plan General de Control Tributario concreta anualmente, no sólo las actuaciones de control que debe ejecutar cada una de las áreas funcionales, sino también las normas que deben regir y organizar las relaciones entre ellas.

Las normas de integración de Planes Parciales de Control Tributario cumplen con la misión de coordinar y cohesionar el control tributario entre las diversas áreas funcionales a que se ha hecho referencia, consiguiéndose así la solidez y eficacia necesarias en el control tributario.

Conforme dispone la Resolución de 27 de octubre de 1998, la estructura del Plan General de Control Tributario 2001, idéntica a la que presentaron los Planes Generales de Control Tributario 1999 y 2000, es la siguiente:

  1. Las directrices generales del plan, que contienen las áreas de riesgo fiscal de atención prioritaria y los criterios básicos de desarrollo del plan. Dado que las mismas son objeto de publicación, se cumple así, entre otras finalidades, con lo previsto en el artículo 26 de la Ley 1/1998, de Derechos y Garantías de los Contribuyentes.

  2. Los Planes Parciales de Control Tributario de las Áreas de Inspección Financiera y Tributaria, Aduanas e Impuestos Especiales, Gestión Tributaria y Recaudación.

  3. Las normas de integración de Planes Parciales, que incluyen la previsión de actuaciones conjuntas, coordinadas o sucesivas entre las diversas áreas, las mutuas obligaciones de información, la prestación recíproca de medios o servicios, y cuantas otras medidas son precisas para dar unidad a las actuaciones de control de la Agencia Estatal de Administración Tributaria.

    Dado el marco vertebrador que ampara el Plan General de Control Tributario 2001, que no es otro que el Programa Director del Control Tributario 1999-2002, el primero sigue las líneas esenciales marcadas en el segundo y continúa de esta forma los trabajos realizados en los ejercicios de 1999 y 2000 en materia de control tributario. Mantiene así el Plan General de Control Tributario 2001 la necesaria coherencia con sus antecesores, a la vez que aborda aspectos novedosos.

    Entre las novedades incorporadas este año al Plan General, pueden mencionarse la plasmación en los programas de control de la Inspección Financiera y Tributaria, de las conclusiones del Grupo de Alto Nivel creado en el seno del Consejo Europeo a iniciativa de España, que fundamentalmente pretenden una mayor coordinación en el intercambio de información tributaria entre los diferentes Estados miembros de la Unión Europea y, en general, una más intensa colaboración en la práctica del control, asimismo, se abordan en el plan los retos de adaptación del trabajo de control a la nueva sociedad de la información, cuyo desarrollo en ningún caso es deseable perturbar, pero evitando el indebido aprovechamiento que en términos de fraude pueda llevar aparejada, se incorporan a este instrumento planificador nuevas áreas que, aunque con implantación en la organización, no se veían reflejadas en los antecesores de este documento (como las Unidades de Gestión de Grandes Empresas), se utilizan nuevas herramientas y técnicas de selección de contribuyentes con un mayor apoyo en el análisis de riesgos como instrumento de trabajo, el Plan General de Control Tributario 2001 supone asimismo una revisión de los instrumentos técnicos del control y una potenciación de las actuaciones tendentes a mejorar la información y la investigación respecto de las actividades defraudatorias —por ejemplo, las aplicaciones que articulan la coordinación entre órganos inspectores y recaudadores—, e introduce valoraciones más precisas.

    Además, el Plan 2001 consolida los logros alcanzados hasta la fecha, muchos de los cuales han supuesto importantes cambios en la cultura de la organización, en especial en lo que se refiere a la coordinación entre las diversas áreas funcionales protagonistas del control.

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