La inscripción de declaraciones de obra nueva en la Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y de Valoraciones del Suelo de 25 de julio de 1990
| Autor | José Luis Laso Martínez |
| Cargo | Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 521-550 |
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A partir de una Ley, de contenido más que discutible, se han introducido normas de carácter registral reguladoras de diversos problemas suscitados por la acción urbanística.
Se había pedido en tantas ocasiones que esto se hiciera que, inicialmente, podría entenderse que la oportunidad de la nueva Ley significaba un punto importante en la apertura del sistema registral a un campo tan sugerente y propicio como es el del urbanismo.
Los fallidos intentos anteriores, incluidos la frustrada actualización preconizada por la Ley de Reforma de 1975, pasando por el intento de Page 522 regulación contenido en la reforma del Reglamento Hipotecario efectuada en 1982, y terminando con la política de Protocolos Urbanísticos firmados en diversas Comunidades Autónomas o incluso en alguna de sus Leyes respectivas 1 hacían pensar que con la recepción al más alto nivel formal del tratamiento registral del urbanismo se llegaría así a una situación deseada y conseguida.
La respuesta a este propósito ha de darla el examen de los preceptos contenidos en la Ley, su utilización práctica y, sobre todo, la regulación reglamentaria a la que se remite la propia disposición adicional décima en la que se contiene el grueso de la nueva normativa.
La oportunidad constitucional de la regulación registral, al menos en este punto, no plantea debate, a diferencia de otros preceptos de la propia Ley cuyo contenido la hacen discutible y que, a buen seguro, darán lugar al planteamiento de recursos de inconstitucionalidad.
Pero, en cualquier caso, nos encontramos ante el hecho significativo de que no sólo una Ley de contenido urbanístico acoge francamente el sistema registral, sino que, en una buena parte, las técnicas y soluciones que propone precisan necesariamente del Registro para ser operativas, de tal modo que en la medida en que la regulación hipotecaria consiga soluciones efectivas y conformes con todo el ordenamiento la Ley tendrá realidad.
Si los precedentes legislativos son instrumentos hábiles para la interpretación de las normas, no estará de más señalar los que aquí han concurrido.
Su relato simple, pero íntegro, servirá quizá para explicar en parte el contenido del texto legal, sus deficiencias y sus omisiones. En todo caso, al menos, ha de servir de explicación por las eventuales imperfecciones que se detectan.
Al principio del verano de 1989 la Dirección General de los Registros sugirió que, en relación con el Proyecto de Ley -ya enviado en aquellas fechas al Congreso-, sería factible introducir por vía de enmienda algunos preceptos regístrales, posibilidad que, al parecer, era admitida por el Gobierno y el partido que le apoyaba.
Page 523Creada una Comisión, que presidía el Letrado de la Dirección Juan José Pretel Serrano, se integró por los Registradores Rafael Arnaiz, Antonio Hueso, José Antonio Nortes y el que este trabajo suscribe, así como el Notario Gregorio Blanco Rivas. Celebrada la primera reunión a finales de julio se quedó en preparar los temas a regular, avanzar sobre su contenido y presentarlos a principios de septiembre.
Así se hizo efectivamente por los reunidos, comenzándose la discusión a mediados del mes de septiembre. Pronto, sin embargo, se produjo ei hecho presentido de la disolución de las Cortes por el Presidente del Gobierno, lo que suponía automáticamente que quedaban sin efecto la tramitación de los Proyectos de Ley presentados y pendientes de aprobar.
Esta circunstancia influyó decisivamente en el curso de las reuniones las cuales, aunque se celebraron, menos en todo caso de las previstas, quedaban decididamente afectadas por la incertidumbre de si el trabajo iba a tener siquiera utilidad práctica. Situación ésta de indefinición que fue ganando terreno hasta el punto de que las reuniones dejaron de celebrarse, aun sin haber terminado el trabajo.
Resuelta la mayoría gobernante quedaba igualmente por determinar si el Gobierno sería el mismo y si persistiría el propósito de mantener un proyecto que habiendo nacido en período de euforia del proceso inmobiliario iba a ser aplicado cuando ya la política económica apuntaba hacia objetivos de restricción de la expansión para detener la inflación creciente.
La paralización efectiva del trabajo, desde el propio año 1989, se produjo indefinida y definitivamente, aun después de repetirse el envío del Proyecto por el Gobierno al Congreso, quizá por entender la Dirección que no cabía introducir la reforma pensada en el trámite de enmiendas del Congreso.
De esta manera, convenido sólo parcialmente el contenido que se consideraba de interés, con sólo un primer borrador de la parte discutida y sin haber entrado siquiera a discutir el resto, quedó el trabajo elaborado, como tantos otros realizados en los últimos años, como expresión de una gimnasia dialéctica frustrada y falta de resultados prácticos, sólo inteligibles por la ilusión mantenida en tantas ocasiones y por la ocasión de disfrutar ante las permanentes y deportivas discusiones mantenidas entre los miembros.
En base a esta situación en el mes de mayo se suscita con urgencia la posibilidad de que se incorpore de nuevo la regulación legislativa al Proyecto como enmienda en el Senado, de tal modo que sin que llegara a producir una nueva reunión, al menos por lo que a mí respecta, se concluye el texto parcialmente elaborado y se envía al Senado, al parecer previa consulta con los técnicos del Ministerio de Obras Públicas que confeccio-Page 524naron el Proyecto, los cuales, con alguna rectificación, dan su visto bueno al borrador remitido y así se incorpora a la Ley aprobada.
Este es escuetamente el proceso seguido, lo que no puede menos de provocar una inevitable desazón si se piensa que con tan ligeros mimbres se puede hacer un texto serio y coherente de tanta trascedencia como el que resulta de aplicar sus soluciones a las instituciones de más solera en el país y con tan grandes intereses puestos en juego.
Expuesto lo que antecede y antes de entrar en el detalle de la regulación registral contenida en la Ley, parece de interés señalar cuáles son las aportaciones más relevantes contenidas en ella.
Tres son, a nuestro juicio, las novedades más destacables deducidas de la Ley, con incidencias regístrales directas, y aun puede aludirse a una cuarta medida que, aun no teniendo un origen registral, tiene inequívoca trascendencia en el ámbito del Derecho privado, cual es el de la extensión objetiva del dominio sobre las edificaciones carentes de cobertura urbanística y su repercusión además sobre los derechos reales que les afectan, en especial las hipotecas, aunque también puede afectar al derecho de superficie, hoy ya con experiencia práctica, a la propiedad horizontal y más teóricamente que en la práctica a otros derechos reales como el de habitación.
Las medidas, a nuestro juicio, más importantes son las correspondientes a la exigencia de licencia y certificación de acomodarse la obra al proyecto autorizado para las inscripciones de las declaraciones de obra nueva; la admisión por primera vez en el ordenamiento español de la anotación preventiva de demanda en el proceso contencioso-administrativo, aunque reducida, con un léxico poco feliz, a las que tengan por objeto "la anulación de instrumentos de planeamiento, de instrumentos de ejecución del mismo o de licencias", según el número 6 del apartado primero de la adicional décima y la inscripicón separada del aprovechamiento urbanístico.
A ello se une la cuestión de grueso calado resultante de la enfática declaración legal del artículo 25. 1 de que sólo la edificación concluida "al amparo de una licencia no caducada y conforme con la ordenación urbanística queda incorporada al patrimonio de su titular", declaración acorde con la intención dominante de toda la Ley, según resulta de los artículos 11 y siguientes y apartados III y IV de la exposición de motivos, la cual está sumiendo ya en la perplejidad al sector inmobiliario y, de manera Page 525 especial, a las entidades financieras dedicadas al mercado hipotecario que para la concesión de crédito aseguran la imposibilidad real de acudir a los criterios tradicionales de valoración, los cuales serán rebajados hasta el valor catastral de tal manera que sólo podrán aumentarlos mediante fianzas personales de los promotores, lo que supondría la inutilidad de las formas de responsabilidad limitada de las sociedades.
Aquí, y para este trabajo, hemos elegido la primera cuestión, por ser la que nos ha parecido más perentoria para la vida registral y porque, respecto de las demás, será fundamental conocer cuál ha de ser el desarrollo reglamentario 2.
No obstante, me parece de interés aludir brevemente a la anotación referida. En múltiples ocasiones había abogado para ello y son testimonios de esta actitud las conclusiones del Congreso de Derecho Registral de Madrid último y las deliberaciones de la Asamblea de Registradores de Barcelona.
También se debatió el tema con ocasión de la Ley en Comisión. Pero debe...
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