El papel de las estrategias de innovación en el desarrollo regional desde el punto de vista de los países candidatos.

Planteamiento sistemático de la innovación: ¿cómo lo hacen los sistemas regionales?

Los geógrafos económicos y los economistas regionales han reconocido hace tiempo la importancia de la localización, la aglomeración y la economía regional en la dinámica más amplia de la innovación, el crecimiento industrial y el desarrollo económico. Desde mediados de los años ochenta han dedicado una atención considerable a las relaciones entre el cambio tecnológico y las redes regionales de innovación. Se han realizado numerosos estudios empíricos en este campo y, además, una serie de investigadores ha intentado diseñar un marco teórico que permita la identificación, sistematización y cuantificación de las redes de innovación (Barczyk et al., 1998).

Los geógrafos económicos y los economistas regionales han reconocido hace tiempo la importancia de la localización, la aglomeración y la economía regional en la dinámica más amplia de la innovación, el crecimiento industrial y el desarrollo económico

La innovación está desempeñando un papel cada vez más importante en la mejora de la competitividad de las empresas, los sectores industriales, las regiones y los países. En la actualidad, no sólo son esenciales aquellas innovaciones incorporadas en productos o servicios desarrollados en centros y laboratorios de investigación e introducidos con éxito en el mercado, sino que también desempeña un papel importante la renovación continua en todos los caminos de la vida. En este sentido, se puede considerar la innovación como una explotación eficaz de nuevas ideas y la recombinación del conocimiento (existente) en nuevos productos y servicios. Así pues, esta definición pone énfasis en el hecho de que esto es un proceso. Además, el desarrollo tecnológico rara vez puede considerarse como consecuencia de la actividad de inventores o empresarios aislados, sino más bien se considera que la innovación es el resultado de un proceso en todo el sistema, con muchos actores.

Durante la última década, la noción de sistemas de innovación, ya sea locales, regionales, sectoriales o nacionales, se ha utilizado ampliamente para describir y explicar las interacciones entre los agentes que generan y usan la tecnología (OCDE, 1999).

El enfoque de los "sistemas de innovación" ¿ que es un marco conceptual y no una teoría formal ¿ se ha desarrollado y ha evolucionado desde su apariencia inicial en forma de estudios de "sistemas nacionales de innovación" (NSI: national systems of innovation) presentada por Freeman (1987), Lundvall (1992) y Nelson (1993).

Al igual que los flujos de tecnología entre las industrias, el concepto de un sistema de innovación abarca también un flujo de conocimiento y de información entre empresas del mismo sector industrial y tiene en cuenta las transferencias de conocimiento tácito y no codificado

El concepto de un sistema de innovación es mucho más amplio que los flujos de tecnología entre industrias. Primero, porque incluye también los flujos que no son necesariamente intersectoriales, tales como los flujos de conocimiento y de información que se producen dentro de las empresas pertenecientes a la misma industria. Segundo, porque también tiene en cueta la transferencia de conocimiento tácito y no codificado. Tercero, porque el enfoque de sistemas de innovación también considera flujos que se producen entre diferentes tipos de organizaciones y de instituciones, incluyendo empresas, organismos y centros gubernamentales.

Sobre la base del concepto de sistema nacional de innovación se puede argüir que las regiones dentro de las naciones pueden también mostrar un sistema de innovación diferenciado, que parte de la norma nacional y que, a su vez, es diferente del de otras regiones. Debe subrayarse que no se encuentran en todas partes sistemas de innovación localizados. De hecho, existen muchas sub-regiones que carecen de los beneficios de la concentración y la localización, debido a la baja densidad, la situación periférica, la falta de empresas e instituciones innovadoras dinámicas y el hecho de que sencillamente son pobres en conocimiento y en información.

Elementos importantes del proceso de innovación están tendiendo a convertirse más bien en regionales que ennacionales

Elementos importantes del proceso de innovación están tendiendo a convertirse más bien en regionales que en nacionales. Algunas de las corporaciones más grandes están debilitando sus lazos con su país de origen y están extendiendo sus actividades de innovación, a fin de sacar partido de una gran variedad de sistemas regionales de innovación. Las redes regionales de empresas están creando nuevas formas de aprendizaje y de producción. Estos cambios son importantes y desafían el papel tradicional de los "sistemas nacionales de innovación".

Los sistemas regionales de innovación no deben verse sólo como un estrato inferior de los sistemas nacionales y son algo más que "proto" sistemas nacionales de innovación. Los sistemas regionales de innovación tienen dos dimensiones: la perspectiva de la empresa y el contexto institucional que da forma a la innovación en el entorno empresarial. Podemos distinguir tres niveles en el entorno empresarial, que se abordan por medio de una acción institucional: el desarrollo económico general, las redes interempresariales y el nivel de la empresa individual.

Los sistemas regionales de innovación tienen dos dimensiones: la perspectiva de la empresa y el contexto institucional que da forma a la innovación en el entorno empresarial

El concepto de apoyo a la colaboración interempresarial se ha convertido en un tema fundamental en la política de desarrollo regional. En este sentido, es importante dedicar una atención especial al marco institucional. Diversos actores o agentes económicos proporcionan seis tipos clave de apoyo a la innovación:

Apoyo a la gestión y a la innovación

Transferencia de tecnología

Investigación básica y aplicada

Educación y formación

Financiación de la innovación

Desarrollo económico regional.

Sin embargo, no existe un modo único para fomentar la capacidad de innovación regional y para asegurar la ventaja competitiva de las empresas regionales. Éste es probablemente uno de los principales retos políticos para las regiones europeas en transición económica. Como conclusión de la panorámica teórica, el establecimiento y el apoyo a un sistema regional de innovación en funcionamiento ¿ incluyendo una cultura favorable a la innovación, la identificación del potencial regional de innovación y el apoyo a las redes de innovación ¿ puede considerarse un elemento importante de una estrategia eficaz de desarrollo regional.

Lecciones que se deducen de los ejercicios europeos RIS/RITTS

Existe un reconocimiento cada vez mayor de que el fomento de la competitividad ¿ en una era de rápidos cambios mundiales económicos, tecnológicos y culturales ¿ requiere intervenciones políticas clave a diversos niveles. En la Unión Europea, durante las últimas dos décadas, se ha producido un cambio importante en las prioridades de los Fondos Estructurales ¿ el principal instrumento para promover la cohesión social y espacial dentro de la Unión. Inicialmente, los Fondos Estructurales se dirigían sobre todo hacia la provisión de infraestructuras "pesadas" en las regiones menos favorecidas (LFR: less favoured regions), tales como carreteras, edificaciones, rehabilitación del suelo, formación básica, etcétera. Sin embargo, en lo últimos años el énfasis ha comenzado a cambiar hacia infraestructuras "ligeras", como servicios de apoyo a la innovación para fomentar la explotación de la investigación y el desarrollo tecnológico (IDT). Este nuevo enfoque puede explicarse, en parte, porque la Comisión pretende ahora abordar no solamente los problemas o consecuencias de la situación periférica, sino también las causas, una de las cuales se estima que es la baja capacidad de innovación. Después de 1994, en el nuevo periodo de programación de los Fondos Estructurales, se puede observar una nueva generación de política de innovación regional. Los nuevos programas de innovación regional también llevan consigo una comprensión mucho más amplia de lo que constituye innovación, destacando así el papel que un amplio grupo de organizaciones puede desempeñar en el fomento de la capacidad de innovación (Morgan-Nauwelaers, 1999).

Existe un reconocimiento cada vez mayor de que el fomento de la competitividad ¿ en una era de rápidos cambios mundiales económicos, tecnológicos y culturales ¿ requiere intervenciones políticas clave a diversos niveles

En paralelo con las intervenciones principales de los Fondos Estructurales, la Comisión ha lanzado una serie de proyectos piloto para explorar en qué forma se pueden superar las dificultades estructurales (distancias económicas y tecnológicas entre estados miembros, diferencias interregionales y aumento de la polarización). En 1993 se lanzaron ocho proyectos pre-piloto para ensayar y desarrollar la idea inicial de "Estrategias Regionales de Tecnología" en el campo de la promoción de la innovación en el ámbito regional. El concepto fue rebautizado como Plan Regional de Tecnología (RTP: Regional Technology Plan), y creó una gran corriente de interés por parte de otras regiones y llevó a la Comisión Europea a publicar una convocatoria abierta de propuestas en 1995, para iniciar esquemas piloto para la puesta en práctica de Estrategias Regionales de Innovación (RIS: Regional Innovation Strategies) subvencionadas según el artículo 10 del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (ERDF: European Regional Development Fund). En paralelo con esta acción, la antigua DG XIII (ahora DG INFSO) lanzó un programa de Estrategias e Infraestructuras de Innovación Regional y Transferencia Tecnológica (RITTS: Regional Innovation and Technology Transfer Strategies and Infrastructure Programme ¿ Programa de Innovación dentro del Cuarto Programa Marco de IDT).1

Se animó a los proyectos RIS y RITTS, subvencionados por el ERDF y la DG INFSO respectivamente, a que adoptaran una definición amplia de la innovación, que abarcara factores de gestión, comerciales, técnicos y financieros

Se animó a los proyectos RIS y RITTS a que adoptaran una definición amplia de la innovación, que abarcara factores de gestión, comerciales, técnicos y financieros, que permitieran la introducción en el mercado de productos y procesos nuevos o mejorados; o que permitieran que una organización pública o privada introdujera o mejorara el suministro de servicios al público en general. En este contexto, la innovación no sólo se refiere al aumento de la riqueza económica sino que representa también una mejora del bienestar social (principalmente a través de la creación o salvaguarda de las oportunidades de empleo en las regiones). Hasta la fecha, unas 100 regiones europeas han llevado a cabo ejercicios de esta clase y han comenzado a poner en práctica el plan de acción.

La evaluación del ejercicio puso de relieve que el impacto de estos programas realizó una contribución mayor que la esperada al desarrollo de la política. La evaluación de estos programas comprobó que el ejercicio había tenido impactos positivos al menos en cuatro áreas: (a) fomentó un cambio muy necesario hacia el pensamiento estratégico para el desarrollo regional orientado hacia la innovación; (b) ofreció mecanismos e incentivos para crear un diálogo regional en regiones fragmentadas geográficamente, institucionalmente o culturalmente; (c) promovió el desarrollo de un concepto de innovación más amplio que la transferencia tecnológica lineal, y contribuyó a hacerlo ascender en la agenda política; (d) ayudó a muchas regiones a clarificar los componentes de sus infraestructuras de apoyo a la innovación y a desarrollar acciones para racionalizarlos y aumentar su visibilidad (Comisión Europea, 2001).

Cuadro 1. Estudio de un caso particular: estrategia piloto de innovación para una región de Hungría

El primer intento en Hungría (y el primero en todos los países candidatos) para adaptar el ejercicio europeo RIS/RITTS tuvo lugar en 1999, con el apoyo del Comité Nacional de Desarrollo Tecnológico y el Consejo de Desarrollo Regional, en Transdanubia Central. Este ejercicio implicó el desarrollo de una estrategia piloto de innovación para una región concreta de planificación estadística de Hungría. Como todo trabajo pionero, sufrió algunos problemas de iniciación y no puede considerarse, en modo alguno, como una tarea terminada. Desgraciadamente, no se produjo ni la creación del comité directivo que debía desempeñar un papel importante en el curso de la ejecución, ni la provisión de la co-financiación para lanzar proyectos piloto.

Los análisis económicos, los estudios y la coordinación realizados en el curso del programa piloto en la región de Transdanubia Central, han mostrado que la estructura de innovación es incompleta en la región (como lo es, desde luego, en cualquier lugar de Hungría excepto la capital Budapest) y muestra un rendimiento bajo en comparación con su floreciente economía. Existe una escasez de organizaciones de investigación centradas en la tecnología, y de organizaciones capaces de promover la difusión y la transferencia de tecnología. Las empresas dedican relativamente poca atención a la innovación, aunque recientemente han comenzado a aumentar las actividades corporativas de I+D. También es necesario abordar el problema de la financiación de la innovación, puesto que sería importante - además de garantizar el acceso a los recursos centrales - abordar el problema de financiación del desarrollo tecnológico regional y proporcionar capital de riesgo en lugar de proporcionar solamente incentivos estatales indirectos (por ejemplo, concesiones fiscales, depreciación acelerada, contribución a los costes de personal). Es necesaria la iniciación simultánea de medidas a múltiples niveles parra crear una sociedad basada en el conocimiento. Estas medidas podrían incluir:

Apoyo al establecimiento de nuevos centros de investigación (universitarios y privados) que se adapten al patrón económico actual y futuro de la región,

Mecanismos de difusión y transferencia tecnológica eficientes (establecimiento de departa-mentos que utilicen el conocimiento y de centros de innovación en universidades y centros de enseñanza) y apoyo al establecimiento de fondos regionales (descentralizados) para tecnología,

Iniciativas para la asistencia local y regional destinadas a mejorar la toma de conciencia sobrela innovación e inculcar una cultura de la innovación, y garantizar su apoyo financiero a largo plazo.

Del ejercicio piloto se pueden deducir las lecciones siguientes: la innovación no figura actualmente entre las áreas de acción más importantes, ni entre los empresarios ni en los círculos de desarrollo económico de Transdanubia Central. Desgraciadamente, la mayoría de las organizaciones están muy orientadas a sus actividades de día a día, y sólo en mucha menor medida al desarrollo a largo plazo. Las investigaciones relacionadas con la estrategia apoyan esta afirmación, mostrando que la parte de los ingresos que procede de la innovación es extremadamente baja, de acuerdo con los limitados gastos en investigación y desarrollo de la región. Después de algunos seminarios y actividades de difusión regionales, las partes más interesadas en el proceso de innovación indicaron que estaban totalmente de acuerdo y darían la bienvenida a la puesta en práctica de la estrategia, pero que no veían instituciones regionales adecuadas o dinero suficiente detrás de las iniciativas.

Conclusiones: ¿Cómo pueden construirse sistemas regionales de innovación en los países candidatos?

Los ejemplos eficaces de Europa Occidental confirman sin ambigüedades que las políticas regionales actuales ponen el énfasis en el apoyo al establecimiento y difusión de la innovación. Las nuevas teorías de crecimiento endógeno destacan que el desarrollo tecnológico desempeña un papel crucial en el crecimiento económico, y ofrecen, a través del concepto de sistemas regionales de innovación, un marco teórico para los sistemas regionales de innovación. En el curso de los procesos de regionalización a escala mundial y a escala europea, tanto los gobiernos nacionales como los regionales están reevaluando y reconsiderando sus políticas convencionales de investigación y tecnología. Sin embargo, en la mayoría de los países candidatos, las "regiones" son demasiado pequeñas en cuanto a superficie geográfica, número de habitantes y peso económico. En términos administrativos, estas regiones recientemente consolidadas no son suficientemente fuertes para desarollar una política de innovación independiente. La dimensión institucional y económica de las regiones no muestra una identidad regional clara, porque la mayoría de ellas se consolidó como requisito de la UE para gestionar los fondos estructurales y de cohesión.

Cuadro 2. Estrategias de innovación en regiones de países candidatos (RIS-NAC)

En 2001/2002 se lanzaron los 16 primeros proyectos de promoción de estrategias de innovación en países candidatos y se completarán en 2002/2003. El objetivo principal de estos proyectos es desarrollar estrategias regionales de innovación de acuerdo con el esquema y la metodología del proyecto RITTS/RIS. Cada región va acompañada por al menos una región de la UE que ya ha emprendido un proyecto RITTS/RIS y formulado su estrategia regional de innovación y su plan de acción. Este planteamiento garantizará que las regiones participantes aprovechen plenamente las ventajas de la experiencia obtenida a través de la formulación previa de estrategias de innovación en las regiones asociadas.

Los perfiles de estos proyectos están disponibles en la red de Regiones Innovadoras en Europa (IRE). Esta red pretende facilitar el intercambio de experiencias entre regiones que desarrollan políticas, estrategias y esquemas regionales de innovación, y mejorar su acceso a las buenas prácticas. Los siguientes dos ejemplos ilustran los objetivos principales de los nuevos proyectos RIS-NAC. (Para más información véase: www.innovating-regions.org).

El proyecto RIS NAC V Rumania Occidental pretende desarrollar una estrategia de innovación con el apoyo de Brandenburgo Sur (Alemania) y Lazio/Puglia (Italia). Los objetivos del proyecto son:

Aumentar la toma de conciencia regional sobre la importancia de la innovación y de la transferencia tecnológica.

Buscar el consenso respecto a las principales prioridades de IDT y de innovación que podrían recibir apoyo financiero.

Impulsar la innovación dando apoyo a las PYME activas en sectores en crecimiento, y apoyar las agrupaciones empresariales.

Mejorar las capacidades en innovación, principalmente a través de la aplicación de técnicas de gestión de la innovación.

Establecer un marco organizativo en apoyo de la innovación.

El proyecto RISC cubre Chipre y será apoyado por socios de Macedonia Central (Grecia) y de Kent (Reino Unido). El fin del proyecto es doble: diseñar una estrategia de innovación y desarrollo tecnológico, y poner en práctica esta estrategia mediante el desarrollo de un plan de acción cuyos objetivos son:

Reforzar los servicios de apoyo a la innovación

Mejorar la infraestructura de innovación

Aumentar la competitividad de las PYME.

Otro objetivo clave del proyecto RISC es desarrollar un mecanismo para atraer fondos que reforzarán la capacidad de tecnología y de innovación de Chipre.

En los últimos años ha aparecido una gran variedad de medidas y de programas, tanto en el ámbito mundial como dentro de la Unión Europea, referentes a la descentralización de la política de ciencia y tecnología y de innovación, con vistas a reforzar los sistemas regionales de producción e innovación. En este artículo, hemos examinado un tipo de programa de esta clase, a saber las iniciativas regionales de estrategias de innovación. Se ha encontrado que los factores siguientes son clave para el éxito de las estrategias de este tipo:

Un sistema de política regional o local orientado hacia la innovación con recursos financieros adecuados.

Una estructura institucional rica en aprendizaje, transferencia de conocimientos y orientada hacia la cualificación.

Interconexión intensiva en el ámbito local o regional, mejorada con vínculos de cooperación nacional e internacional entre los actores regionales, que facilite el intercambio mutuo de conocimientos y permita los procesos de aprendizaje colectivo.

Capital humano creativo y orientado hacia la capacidad empresarial, que contribuya a una renovación continua del stock regional de empresas.

Los factores que contribuyen a la introducción eficaz de las iniciativas regionales de innovación incluyen la política local o regional orientada hacia la innovación, la interconexión intensiva en el ámbito local o regional y la disponibilidad de capital humano creativo y orientado hacia la capacidad empresarial

Sin embargo, la condición previa para aplicar la experiencia internacional es que las formas y los métodos de actividad gubernamental deben ser reconsiderados para las condiciones marco descritas. Los resultados de la investigación innovadora a que se refiere nuestro estudio sugieren que las subvenciones gubernamentales deben concentrarse en actividades que fomenten el crecimiento y la eficacia empresariales. En el futuro, se debería prestar mayor atención - además de al apoyo a la investigación fundamental y al desarrollo de productos - a la producción experimental, al apoyo a una penetración amplia y rápida en el mercado de los productos desarrollados, así como a la provisión de servicios técnicos y empresariales, y a las subvenciones para ellos. Este planteamiento exige el establecimiento de nuevas instituciones y la transformación de las antiguas, especialmente en los países candidatos. La puesta en práctica de las estrategias regionales de innovación necesita centrarse en la formación de organismos tecnológicos regionales, fondos tecnológicos descentralizados, centros de investigación para el desarrollo y la cooperación empresariales, formando al mismo tiempo asociaciones entre empresas, otras organizaciones y organismos gubernamentales dentro de la región, y fomentando la creación de redes cooperativas en el ámbito nacional, europeo e internacional. Quizá lo más importante es que el apoyo gubernamental debería servir a la cooperación entre empresas - consideradas como unidades esenciales del sistema regional de innovación - y entre instituciones "productoras de conocimiento" (por ejemplo, compañías y universidades, centros de enseñanza así como centros de investigación).

Familiarizar a los políticos en el ámbito nacional - por ejemplo a través de estrategias de innovación regionales- con los rasgos y los requisitos característicos de las regiones individuales podría contribuir a una comprensión más plena y amplia del sistema nacional y del sistema regional de innovación, y a la identificación de los métodos de gestión más eficientes. La implementación local se está volviendo cada vez más urgente y la formación de organismos regionales de innovación descentralizados y de fondos tecnológicos podría servir para mejorar las posibilidades de innovación de las regiones y reforzar su competitividad. Sin embargo, sólo será posible implementar la estrategia y los programas, y lograr así la creación de un sistema regional de innovación, si éstos forman parte orgánica de la estrategia regional general de innovación. Esto significa un modo de pensar orientado hacia la innovación que tiene que penetrar en la práctica de los programas regionales de desarrollo que se están realizando en la región. Si esto recibe simultáneamente información sobre su progreso, podría ayudarse al establecimiento y posterior desarrollo del sistema institucional.

Es importante, sin embargo, tener presente que el éxito dependerá de la puesta en práctica de los programas existentes y no simplemente del desarrollo de programas adicionales. Así, las tareas que podrían preverse para el futuro próximo son las siguientes:

Reconocimiento de su papel por parte de los actores del sistema de innovación.

Abordar las deficiencias del sistema institucional.

Prestar más atención a las regiones relativamente olvidadas que tienen posibilidades de desarrollo.

Poner a disposición recursos financieros adecuados y establecer metas realistas y alcanzables.

Las últimas investigaciones sugieren que el aprendizaje en el ámbito regional es de importancia crucial para aumentar la base de conocimientos de las empresas, su competitividad y su capacidad para incorporarse a las redes. Estos procesos deberían integrarse en una visión regional construida sobre la amplia participación de diferentes actores y del público de la región. De cara al contexto particular de la transición económica y de la futura ampliación de la UE, suscitar los temas relativos a la innovación constituye un paso importante hacia el desarrollo regional sostenible de las regiones de los países candidatos. Finalmente, podemos concluir que estos ejercicios pueden contribuir a los procesos de puesta al día que están en marcha en estas regiones y en último término a la integración de la investigación europea, y que pueden aportar una contribución al desarrollo del Espacio Europeo de Investigación.

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Nota

1. Aunque la responsabilidad administrativa y financiera del proyecto RITTS recae en la antigua Dirección General XIII (Telecomunicaciones, Mercado de la Información y Explotación de la Investigación) y la de los proyectos RIS corre a cargo de la antigua Dirección General XVI (Política y Cohesión Regional), los proyectos se gestionan conjuntamente por ambas Direcciones Generales. Aunque los dos tipos de proyectos son similares en su metodología, difieren en una serie de puntos, consistiendo las principales diferencias en que los proyectos RITTS se diseñaron para evaluar, desarrollar y optimizar la infraestructura regional y las políticas y estrategias para apoyar la innovación y la transferencia tecnológica, mientras que los proyectos RIS se diseñaron para crear asociaciones entre actores clave en una región con vistas a definir una estrategia de innovación para la región en el contexto de la política de desarrollo regional.